연구용역 최종보고서 2013-12

남북간 물류 및 출입제도의 종합관리체계 구축 방안

경남대학교 산학협력단

※ 本 보고서에 수록된 내용은 집필자의 개인적인 견해이며 통일부의 공식적인 의견을 반영하는 것이 아님을 밝힙니다.

남북간 물류 및 출입제도의 종합관리체계 구축 방안

연구기관명 : 경남대학교 산학협력단

연구책임자 : 민경배 (경남대학교 극동문제연구소 연구교수)

공동연구원 : 김영윤 ((사)남북물류포럼 회장)

허  인 (한국지식재산연구원 부연구위원)

2013.  12.  10.

경남대학교 산학협력단

제  출  문

통일부장관 귀하

본 보고서를 2013년 통일부 연구용역 과제의 결과보고서로 제출합니다.

2013.  12.  10.

경남대학교 산학협력단

차    례

요약문	vi

제1장 서론	1

제1절 연구 목적과 필요성	1

제2절 연구 내용	2

제2장 남북한의 물류 및 출입제도의 발전과정과 한계 및 문제점	5

제1절 남북한의 물류	5

I. 전개	5

II. 남북한 물류형태 및 품목	9

1. 선박운송	12

2. 항공운송	17

3. 육로운송	18

제2절 남북한의 출입	20

I. 전개	20

II. 유형별 인적교류	21

1. 관광사업관련 방북	21

2. 경제협력사업 관련	23

3. 사회문화분야 관련 방북	24

제3장 남북한의 물류 및 출입제도	27

제1절 남북한의 물류 관련 제도	28

I. 통관절차	28

1. 남한의 통관절차	28

2. 북한의 통관절차	31

II. 물품검사	32

1. 남한→북한	32

2. 북한→남한	32

III. 해상운송	33

1. 북한의 해운과 항만제도	33

2. 북한의 입항절차	37

IV. 육상운송	37

1. 상사(商事)관련 법제	38

2. 남북간 교류관련 법제	39

3. 운송관련 법제	42

4. 운송관련 국제협정	44

제2절 남북한의 출입제도	48

I. 남한	48

II. 북한	48

1. 출입절차	49

2. 남한 당사자의 체류, 거주	49

3. 개성·금강산지구의 체류, 거주	49

4. 개성·금강산지구 이외의 북한 지역에서의 체류, 거주	50

제3절 남북한의 물류 및 출입제도의 한계와 문제점	50

I. 남북교류협력법의 문제점	50

II. 물류의 문제점	52

III. 출입의 문제점	53

제4절 북중 국경(邊境)지역의 물류 및 출입제도	54

I. 북중간의 물류와 출입제도의 특징	54

1. 양국의 우호협력관계에 따른 활발한 교류와 협력	54

2. 비공식적 출입과 불법적 물류	55

3. 북중 출입과 물류의 활성화를 위한 중국의 인프라확충	55

II. 북중간의 물류와 출입 실태	56

1. 북중 출입과 물류의 관련 법제	56

2. 북중 출입과 물류의 현황	56

제4장 분단국의 물류 및 출입체계 사례 비교와 시사점	59

제1절 동서독 간의 물류 및 출입체계	59

I. 동서독 간의 물류체계	59

1. 통일 이전 동서독의 물류체계	59

2. 통일 이후 동서지역간의 물류체계	68

II. 동서독 간의 출입체계	71

1. 동서독의 출입제도의 전환	71

2. 동서독의 출입제도의 개선	73

제2절 중국과 대만의 물류 및 출입체계 사례	77

I. 중국과 대만의 물류체계	77

1. 중국과 대만간의 물류협력	77

2. 중국과 대만의 분야별 물류체계의 실태	82

3. 중국과 대만의 물류통합을 위한 정책	85

II. 중국과 대만간 출입체계	87

1. 대만의 중국 출입국	87

2. 중국의 대만 출입국	89

제3절 분단국 물류와 출입체계의 시사점	90

I. 동서독 사례로부터의 시사점	90

II. 중국과 대만 사례로부터의 시사점	93

제5장 물류 및 출입제도 발전방안과 종합관리체계 구축 방안	95

제1절 남북한 물류 및 출입제도 종합평가 및 제약요인	95

I. 남북한 물류 및 출입분야 종합평가	95

II. 물류 및 출입분야 제약요인 평가	96

1. 분야별 평가	96

2. 경협지역별 물류분야 평가	100

제2절 남북한 물류 및 출입분야 발전 방향	101

제3절 남북한 물류·출입제도 발전 및 종합관리체계 구축 방안	103

I. 남북한 물류·출입관리 및 개발업무 통합관리체계구축	103

1. 남북물류·출입통합관리시스템 구축	103

2. 남북 경협·물류지원체계 구축	104

3. ｢남북경협 물류인프라 건설공사｣ 설립	105

II. 남북한 물류체계통합과 추진과제	106

1. 남북물류 및 출입관리통합추진 기획단 설립	106

2. 추진과제	107

제4절 동북아 허브 중심국가를 향한 물류 및 출입제도의 개선방향과 과제	110

I. 동북아 복합운송로 연결	110

II. 분야별 추진과제	111

1. 육상분야	111

2. 해운분야	112

3. 항공분야	113

제5절 통합적 관리체계 인프라 구축을 위한 정책·제도적 개선과제	114

I. 정책적 과제	114

1. 민족내부거래에 준하는 물류 및 출입조치로의 법·제도 전환	115

2. 전략물자 반출 문제 해결	116

3. 개성과 수도권 북부-인천 연계 복합일관운송 네트워크 구축	117

II. 제도적 과제	118

1. 통제구역 물류 및 출입제도 개선	119

2. 남북한 통합적 관리체계 인프라 구축 방안	122

제6장 결론	125

참고문헌	130

<표 및 그림 목차>

<표 1> 연도별 남북교역 규모	8

<표 2> 남북교역 품목수 현황	9

<표 3> 남북교역 품목 구성	11

<표 4> 반출 품목 현황(1989～2013년)	12

<표 5> 남북한간 해상수송 물동량 현황	13

<표 6> 2004년 남북한간 항구별 선박운항 횟수	13

<표 7> 2004년 남북한간 항구별 물동량 현황	15

<표 8> 남북 간 선박운항 현황	16

<표 9> 남북간 항공기 운항회수와 수송인원	17

<표 10> 남북 차량 왕래 현황	18

<표 11> 남북간 왕래 인원	20

<표 12> 연도별 금강산 관광객 추이	22

<표 13> 연도별 관광대가 지급추이	23

<표 14> 방북 관광객 수	23

<표 15> 2008년 지방자치단체 대북교류사업 주요내용	26

<표 16> 운송 방법별 및 거래 형태별 확인 서류	33

<표 17> 북중 출입처 현황	57

<표 18> 접경시설 통과 관련 제한 내용	121

<그림 1> 남북한 해상수송 현황	13

<그림 2> 연도별 남한방문인원 변화 추이	21

<그림 3> 반출승인절차	28

<그림 4> 반입승인절차	30

<그림 5> 남북 경협·물류 인프라 개발지원 체계	104

<요약문>

이 보고서는 현재 남북 간에 이루어지고 있는 물류 및 출입분야의 협력실태와 문제점을 살펴보고, 이를 바탕으로 앞으로 어떤 방향으로 물류 및 출입 인프라가 구축되어야 물류 및 출입분야의 효율성을 극대화할 수 있을지를 고찰하고 그 개선 과제를 제시하는 데 맞추어져 있다. 이러한 연구는 남북한 사이에 포괄적인 물류 개념을 담을 수 있는 종합적인 여건이 아직도 요원하고 나아가 박근혜 정부의 대북정책인 ‘한반도신뢰프로세스’를 실행할 수 있는 전제조건인 ‘북한의 변화’가 여전히 가시화되지 못하고 있는 현재와 같은 남북 냉각국면에서 오히려 선도적으로 그 발전방안과 종합관리체계를 마련한다는 데 의미가 있을 것이다.

1988년 7․7선언 이래 남북간 물적교류는 인적교류에 비해 상대적으로 활발한 편이었고, 1990년 8월 남북교류협력 관계법령이 제정되어 민간기업의 대북한교역을 적극 추진할 수 있는 법제도적 기반도 마련되었다. 남한은 2000년도 교역 규모만을 볼 때 중국에 이어 북한의 2대 교역국이었다. 2012년 남북교역은 이명박 정부의 ‘5·24 조치’ 기조에도 불구하고 개성공단의 생산성 증가 등에 따라 전년 대비 증가를 기록하였다. 인적교류 측면에서도 1989년 양국간 교류가 시작된 이래 2012년까지의 남북왕래는 꾸준히 증가하였다. 남북간의 경제협력사업은 이명박 정부의 등장과 함께 2009년부터는 남북관계가 조정 국면으로 접어들었으며, 개성공단과 관련한 교류만이 유지되었고, 이는 2012년 말에 출범한 박근혜 정부에서도 계속되고 있다.

남북교역물품의 통관절차는 대부분 일반수출입 물품의 통관절차를 준용하고 있다. 특히 북한은 남한과 중국이 주요한 교역 대상으로 현재는 남한을 상대로 한 개성공단을 통한 교역이 가장 활발한 편이다.

남북한 인적교류와 관련하여 남한 주민이 북한을 방문할 경우에 우선 요구되는 서류는 방문증명서로서 이것은 대통령령이 정하는 바에 따라 통일부 장관이 발급하고 있다. 북한주민을 접촉할 경우에 기본적으로 통일부 장관의 신고하여야 한다. 북한의 경우 남측 또는 북측지역에 출입할 경우 북남당국사이의 합의에 따르는 증명서를 요구하고 있다. 현재 남북한의 모든 지역을 적용대상으로 하는 출입, 체류, 거주에 관한 남북합의서는 체결되어 있지 않고, 개성공업지구와 금강산관광지구에 한정하여 적용되는 ‘개성공업지구와 금강산관광지구 출입 및 체류에 관한 합의서’가 있을 뿐이다.

현행 남북교류협력과 관련하여 법제도적으로 제기되는 ‘남북교류협력법’의 불완정성 때문에 남한과 북한의 특수관계를 염두에 둔 특별법 제정이 요구되고 있으며, 나아가 ‘자유로운 왕래와 접촉’이라는 민족내부 출입통행의 대원칙에 따라 남북 간의 왕래와 교류를 촉진하는 방향에서 각종 제도와 절차를 더 간소화해야 필요성이 있다. 또한 남북한간 교역과 투자가 민족내부거래임을 명시하여 추후에 발생될 수 있는 국제적인 문제에 대비해야 할 것이다. 다만 남북관계의 2013년 현재 상황에서 모든 대북관계를 민족내부 관계로 설정할 수 없지만, 적어도 개성공단과 우리 국민들의 관광지라고 할 수 있는 금강산지역출입만이라도 민족내부 거래를 적용, 보다 자유롭게 왕래할 수 있도록 제도화할 필요가 있다.

남북간의 물류 및 출입에 있어 물류는 민족간 내부거래로 합의되었지만 비용 지불문제와 상사분쟁 등에 관한 문제가 여전히 합의에 도달하지 못하고 있다. 북한산 물품에 대한 복잡한 원산지 확인절차는 남북간 물류비를 증가시키는 결정적인 요인으로 작용하여 개선이 요구된다. 또한 화물의 멸실에 대한 손해배상 문제와 납기일 준수 등에 대한 법제도적 개선이 필요하다. 북한출입을 위해 방북증명서 발급, 출입경 심사와 별도로 주민접촉신고를 요구하는 이중적 요구 그리고 북한주민 접촉을 위한 안내교육 등은 제도적으로 개선되어야 할 것이며, 특히 북한주민 접촉후의 통일부장관에 대한 결과보고제도는 형식적인 절차로 시행되고 있어 실질적인 대북자료 수집을 위한 새로운 방안 마련이 필요하다.

북한과 중국은 상호 전통적 우호협력관계를 바탕으로 각종 협약이나 조약을 체결하여 물류 및 출입의 제도화를 상당한 수준으로 발전시켜왔다고 평가할 수 있다. 양국간에는 출입과 물류의 원활한 진행을 위해 출입증과 차량통행증이라는 간소한제도적 장치를 마련하여 실행하고 있다.

물론 북중간의 길고 넓은 국경 때문에 비공식적 출입과 불법적 물류가 병존하고 있다. 또한 중국이 국익을 위한 전략적 차원에서 제2압록강대교 건설과 같은 북중 출입과 물류의 활성화를 위한 중국의 인프라 확충에 상당기간을 투여하여 심혈을 기울이고 있다는 점은 남북관계의 발전을 위해 눈여겨봐야 할 대목이다. 주민간의 출입통행 편의와 원만한 물류흐름을 위하여 국경조약 외에 국경 관리협약을 체결하였다. 그리고 북중간 주민들의 상거래 활성화를 위한 호시(互市)무역구와 해상무역구 등을 지정하여 운영하고 있다. 또한 북한과 중국은 철도망으로 3개 노선이 이어져 있으며, 육로 통행로를 포함하면 17개 출입처로 상호 화물 및 여객운송이 이루어지고 있다.

남북간 물류 및 출입제도에 대한 문제점과 한계를 극복할 수 해결 방안을 모색하는 하나의 방편으로, 분단국이었던 동독과 서독, 아직도 분단되어 있는 중국과 대만의 사례를 들 수 있다. 이 두 사례가 남북에 주는 시사점은 상이하다. 즉 동서독의 물류와 출입 협력은 다분히 정치적인 요인에 의하여 추진되었기 때문에 경제적 교류의 확대보다 상호 긴장 완화를 유도하고 나아가 통일을 이룩하기 위한 수단으로 이용된 측면이 강했지만, 중국과 대만의 사례는 경제적 필요에 따른 결과라 할 수 있다.

먼저 분단된 독일에서 동독이 양국 관계에 대한 법적 그리고 정치적 기본입장 차이와 함께 서독에 대한 정치적 압력수단으로 통행 제한 방법을 지속적으로 활용함에 따라 동서독간의 통행은 1971년 ‘베를린 통행협정’이 체결될 때까지 사실상 중단되었다. 서독정부의 지속적인 노력으로 1990년 통일 이전까지 동서독 간 4개 고속도로를 포함한 10개의 국경통과 국도, 8개의 국경통과 철도, 2개의 내륙운하, 3개의 항공로가 개설되어 있었고, 동서베를린 간에는 8개의 통과도로가 개설되어 분야별로 일정한 물류체계가 갖추어져 있었다. 동서독은 이러한 물류체계의 구축과 병행하여 이를 위한 법제도적 기반을 조성해 갔다. 즉 1971년 12월 11일 육로, 철도 및 수로를 이용한 서독-베를린 간 ‘통과협정(Transitabkommen)’이 체결됨으로써 서독과 서베를린을 왕복하는 교통에 대한 법제도적 장치가 최초로 마련되었고, 이는  동서독 물류협력에 관한 전반적인 협상에 크게 기여하였다. 동서독간의 자유로운 통행 보장을 담보할 수 있었던 또 다른 법제도적 기반의 하나로 1972년 5월 ‘교통조약(Verkehrsvertrag)’이 체결되면서, 민간인 및 물자의 월경 통행문제가 해결되었다. 서독은 동서독 물류와 인적교류의 통합을 위해 동독에 많은 재정적 지원, 즉 통과여객 및 승용차 도로사용료의 일괄 지급, 차량세와 도로사용료 면제, 화물운송료 보상, 통과도로 개선과 고속도로 신설 및 확장 등과 같은 기타 재정적  지원을 아끼지 않았다. 동독에 대한 서독의 이러한 노력은 통일 후 동서간의 물류 관련 법제통합과 물류체계 개선을 위한 조치에 크게 기여할 수 있는 결과로 나타났다.

또한 서독은 동서독 간에 단일경제권, 즉 단일시장을 수립한다는 원칙 아래 동서독간의 거래를 민족내부거래로 규정하고, 이를 국제적으로 공인받기 위한 외교적 노력을 통해 동서독간의 교역에서 비관세부과를 법제도적으로 보장받을 수 있었다.

동서독의 물류와 출입 협력은 경제적 필요성에 따른 것이라기보다는 통일이라는  정치적인 요인에 의하여 추진되었다. 따라서 서독은 경제적 교류의 확대보다 상호 긴장 완화를 유도할 수 있는 막대한 재정적 지원과 함께 동서독의 교역을 민족내부 거래라는 원칙을 고수하면서 동독을 독립된 국가로 시종일관 인정하지 않았다.

중국과 대만은 2008년 11월 해운, 항공, 우정, 식품안전 등 4개 항에 관한 협의를 거쳐 직접적인 형식의 통우, 통항, 통상 등 ‘대삼통’을 실현하게 되었다. 2009년 4월 중국자본의 대만진출이 추진되면서 양안은 대교류, 대협력, 대융합, 대발전의 새로운 국면을 맞이하게 된다. 이러한 양안간의 물류 및 출입 체계 개선은 중국의 개혁개방 초기인 1979년부터 대만상품의 수입에 대해 일부 우대정책 실시에서 시작되었다. 그 후 협상과 법제도화를 통한 발전단계를 거쳐, 1990년대 중반 중국의 ‘일국양제(一國兩制)’에 대해 대만의 ‘양국론’이 제기되면서 양안 정부의 관계는 악화되었다. 그러나 민간차원의 교류는 대만자본의 대륙진출로 인해 더욱 활성화되어가고 있었다. 2008년 국민당의 집권으로 양안간의 물류 및 출입 체계는 역사적인 전환점에 이르게 되었다.

중국은 급속한 경제발전에 따라 급성장한 물류산업에서 대외교류와 합작을 강화하면서, 물류 관리 및 경영능력에서 비교적 선진화된 대만 물류기업들이 중국의 물류 산업에 참여하게 된다. 중국과 대만의 물류협력은 항만분야, 항공분야, 배송분야, 물류정보화 분야 등에서 활발한 발전으로 이어지게 되면서, 양안은 상호 보완적인 관계를 구축해 왔다. 이와 함께 양안간의 원만하고도 신속한 물류 통합과 발전을 위하여 중국은 대만물류기업의 투자를 유인할 수 있는 물류환경 개선을 위한 정책을 실시하게 된다. 대만상인들의 대중국투자의 전초기지인 푸젠성(福建省)의 물류환경을 개선하고, 대만기업이 주도하는 전용 물류전문구역을 설치하여 운영하도록 허용했고, 또한 양자강 삼각주와 주강 삼각주 그리고 중서부지역의 물류환경을 개선함으로써 이들 지역에 대한 대만기업의 투자 범위를 확대했다.

대만주민의 중국방문은 1987년 10월까지는 일체 허용되지 않았지만 11월부터 주민의 중국친척방문을 허용하게 된다. 1992년 9월 18일부터 대만의 ‘양안관계조례’의 시행으로 중국으로의 출입국절차가 통일적으로 규율되었다. 대만의 이러한 조치에 대응하여 중국도 1987년 10월 대만주민의 중국 방문에 관한 구체적인 절차에 관한 법제를 마련하였고, 이는 1991년 12월을 시작으로 많은 관련 법규와 조치들이 시행되었다. 중국공민의 대만방문은 친척 및 친지방문, 여행 등의 경우 관계기관에 직접 방문신청을 할 수 있다. 경제, 과학기술, 문화, 교육, 체육, 학술 등의 활동에 참가하는 경우 관련기관의 심사허가를 받은 후에 비로소 출입경관리부서에 방문신청을 할 수 있도록 했다.

중국과 대만의 사례에서 쉬운 것부터 먼저 협상을 통해 해결하고 어려운 사안은 뒤로 미루는 선이후난(先易后難) 방식과 정치적 문제보다는 경제문제에 우선하는 선경후정(先經後政) 방식으로 물류와 출입 협력을 점차적으로 추진한다는 교훈을 확인할 수 있다. 따라서 중국과 대만의 물류협력 사례에서 가장 주목되는 것은 물류협력에 앞서 경제의 다양한 부문에서 협력체제를 구축했고, 이를 토대로 자연스럽게 물류협력으로 이어졌다는 점이다. 또한 중국과 대만의 물류협력과정에서  민간단체가 중요한 교량 및 유대 역할을 발휘하였다.

현재 악화되어 있는 남북관계에도 불구하고 향후 도래할 관계개선을 염두에 두고 남북간 물류 및 출입제도의 현황과 분단국의 사례를 바탕으로 물류와 출입제도에 대한 발전방안과 종합관리체계 구축방안을 마련하는 것은 시급하고도 중요한 사안이다. 왜냐하면 원활한 남북경협사업의 진행을 위해서는 현행 물류 및 출입 체계의 개선이 필수요건이기 때문이다.

현재 당면하고 있는 남북 사이의 물류 및 출입 문제는 육상, 해상, 항공 등 각 분야에서 많은 제약요인이 상존하고 있으며, 개성공단을 포함한 평양 및 기타 북한지역의 남북경협지역에서도 크게 다르지 않다. 특히 개성공단의 활성화를 위해 무엇보다도 편리하고 신속한 통신·통행·통관 절차의 보장이 이루어져야 하지만, 이후 남북관계의 악화 내지 담보상태에 의해 언제나 제한받을 수 있는 가능성을 배제하기 어렵다.

남북간의 물류 및 출입분야의 발전은 상호 경제협력관계의 개선과 활성화가 전제되어야 하기 때문에 교역과 경협사업을 위한 간선교통망으로서의 기능과 출입분야의 원활함에 초점을 맞추어야 할 것이다. 이를 위해 북한의 항만과 대도시를 연결하는 남북한간 물자 수송용 철도·도로를 연결하여 남북한 운송망을 확보하고, 출입제도의 개선과 현대화, 남북한 물류분야 협력체제 구축을 병행하여 추진해야 할 것이다. 이를 토대로 남북 인프라시설 구축과 개보수, 물류기반시설의 확충을 추진하고, 중장기적으로는 한반도종단 철도·도로의 구축을 통해 남북한과 동북아 및 유럽지역을 연결하는 전략적 국제복합운송경로를 개발하는 방향으로 추진되어, 결국 한반도가 동북아 물류거점을 확보한다는 목표에 맞추어져야 할 것이다. 그러나 이러한 사업은 단기간에 실현하는 것은 불가능하기에, 단기적으로는 안정적이고 비용 효과적인 운송경로를 확보하는 데 초점을 두면서 점진적이고 단계적으로 진행되어야 할 것이다.

남북관계 발전에 따른 물류 및 출입제도의 종합관리체계 구축에 있어 가장 중요한 사안은 남북한 물류 및 출입관리와 관련된 각 부처업무가 하나의 통일된 체제하에 관장될 수 있는 ‘남북물류출입통합관리시스템’을 구축하여 운영해야 할 것이다. 이를 통해 남북교류협력시스템과 각 부처별 업무를 체계적으로 연동시키고 일원화하여 출입관련 업무를 일원화(one stop service)할 수 있으면서, 전산을 통한 업무 처리가 가능하게 되도록 해야 한다. 또한 물류인프라 개발과 관련해서는 산업통상자원부 차원에서 ‘경협 및 물류 인프라 개발본부’ 같은 추진조직을 만들어 체계적인 사업을 추진해 나가는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 이는 동일한 목적의 사업을 추진하는데 있어 추진 주체의 역할이 분산되어 사업이 통합적으로 추진되지 못하면 비효율과 역기능이 발생할 우려가 있기 때문이다. 정부 차원에서의 지원체계 구축과는 별도로 북한지역 개발, 투자자금 확보 등의 업무를 전담할 수 있는 별도기구로 경협 및 물류 인프라 건설 사업을 총괄하는 일을 담당할 ‘남북경협 및 물류인프라 건설공사’를  ｢남북교류협력에 관한 법률｣ 개정 혹은 특별법 제정을 통해 설립하는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 그리고 남북간 육로, 해로 및 항공 운송수단을 통합적으로 관리·운영하는 추진주체의 구축이 필요한데, 이는 남북관계를 관장하는 통일부가 중심이 되는 통합기구로 구축되는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 이를 위해 각 관련 부처로 구성되는 범정부 차원의 ‘남북물류및출입관리통합추진기획단’(가칭)을 한시적으로 설립하여 남북한간 육상, 해운 및 항공을 포함한 모든 운송수단 간 통합된 출입체제를 구축하는 업무를 수행토록 하는 것이다.

남북관계발전에 따른 남북물류분야의 활성화가 이루어지게 되면 동북아 물류체계에도 커다란 변화를 가져오면서, 한반도는 동북아 물류허브가 될 수 있는 조건을 갖추어야 할 것이다. 즉 남북한 육로 연결은 물론, 한반도 서해안 및 동해안을 중심으로 하는 해운과 육운 및 항공이 연계되는 복합수송체계가 구축되고 이것이 동북아 지역으로까지 확대되어야 할 것이다. 이를 위해 북한의 물류 관련 법규가 국제적 관행에 맞게 개선되고, 북한이 국제운송협약 등에 가입하는 것은 물론 시베리아횡단철도, 중국횡단철도, 몽골횡단철도, 아시안하이웨이로 이어지는 통과사증협정체결을 도모할 필요가 있다. 이와 함께 육상, 해운, 항공 등 물류분야에서 제도적 장치의 구축이 요구된다.

남북간 물류 및 출입분야의 통합적 관리체계 인프라를 구축하기 위해서는 여전히 정책적 그리고 제도적 개선 과제들을 안고 있다.

우선 정책적 과제로서 남북간 거래를 민족내부거래로 규정한 ‘남북관계발전기본법’과 남북출입에 있어 대외교역과 외국을 기준으로 해석할 여지가 많은 ‘남북교류협력에관한법률’과의 규범적 혼란은 남북관계의 특수성에 따라 개선되어야 할 것이다. 또한 남북한 물류 및 출입문제와 깊은 관련이 있는 대북한 전략물자 반출에 대한 보다 효율적이고 명확한 수출통제체제가 필요하다. 개성공단은 개성-인천공항 및 항만과 서울 연계 등 시장접근성, 공항 및 항만 접근성이 용이한 강점을 보유하고 있어 동북아 생산 거점이 될 수 있는 입지적 조건을 갖추고 있다. 때문에 개성공단을 공항, 항만 등 대외 수출망과 연결하는 물류인프라를 구축할 정책적 대안과 실행이 요구된다.

제도적 개선 과제로는 북쪽으로 진입하는 인원·차량·물자 등의 원활하고 신속한 이동을 위해서 통일대교, 군사분계선 등 통제구역에서의 물류와 출입에 대한 제한을 일정하게 완화할 수 있는 제도적 전환이나 변경이 필요하다. 다음으로 군사분계선 통과를 위한 시설 개방시간이 주간(일출 후-일몰 전)에 한정되어 있어 향후 개성공단 입주기업이 증가하게 되면 원활한 통행이 불가능하다. 따라서 통행 개방시간의 조정이 불가피하다. 물류 및 출입제도에 대한 통합적 관리체계 기반을 구축하기 위해서는 출입관련 제출 서류의 간소화, 방북증 발급의 신분증으로의 대체, 차량출입절차의 시스템화, 차량운행제도의 간소화 등에 대한 제도적 개선이 요구된다.

2010년 5월의 천안함 폭침사건으로 개성공단을 제외하고 전면적 단절 상황에 놓여 있는 남북경협은 ‘북한의 변화를 전제로 한 남한의 변화’라는 박근혜 정부의 대북정책 견지에 따라 여전히 북한 내륙지역의 임가공사업과 금강산 관광사업의 중단 및 기존 연결된 철도와 도로의 사용 제한이라는 현황으로 나타나고 있다. 따라서 박근혜 정부의 대북원칙이 전환되지 않거나 또는 북한의 태도 변화가 없다면 남북경협과 그에 따른 남북간 물류와 출입체계의 개선은 사실상 기대하기 어렵다.

그러나 다양한 형태의 상황 변화에 대비하여 사전에 남북 물류 및 출입문제 대한 발전방안과 종합관리체계 구축방안을 마련하는 것은 의미가 있다고 하겠다.

제1장 서론

I. 연구 목적과 필요성

우여곡절 끝에 개성공단의 재개되었음에도 불구하고 남북 간의 협력 사업은 더 이상 진전되지 못하고 있는 것이 작금의 실정이다. 하지만 향후 북한의 대내외적 환경 변화와 함께 남북 간의 경제교류협력이 재개되고 나아가 더욱 확대될 경우는 물론 평화적 통일로 전진하게 될 경우에 대비해 남북한 물류 및 출입제도에 대한 사전적 연구와 분석을 통한 체계적이고도 종합적인 방안 마련이 절실하다. 또 다른 한편 북한은 경제적 불안정, 김정은 정권 변화, 대량 탈북자 속출 등 내적으로 급변하고 있는 조짐이 나타나고 있고, 대외적으로도 국제사회의 불안정 등 여러 가지 변수에 따라 향후 북한의 변화가 예견되는 만큼 우리 정부로서는 이러한 정황에 상응하는 통일을 대비한 물류 및 출입제도의 종합관리체계 인프라 구축이 요구된다.

나아가 북한의 장거리 미사일 발사에 대응해 한국 정부는 북한을 방문한 선박들의 입항을 금지하는 대북 해운제재를 미국, 일본 등 우방과 함께 국제사회로 확대할 방침에 따라 더욱 남북 간의 물류 및 출입제도에 대한 연구가 필요하다는 사실에는 이론의 여지가 없을 것이다.

또한 남북 간 물류 및 출입이 활성화될 것을 예정한다면, 남북교류협력 재개 및 그에 따른 활성화를 위한 정책적 측면을 위해서도 연구가 필요한 상황이다. 남북 사이에 이루어지고 있는 물류 분야의 협력은 기본적으로 남북경협을 뒷받침하기 위한 것이고, 남북경협은 기본적으로 일반교역과 임가공(위탁가공)교역, 투자협력 사업으로 나누어지고, 지역별로는 개성공단과 금강산 지역 및 평양을 중심으로 하는 북한 내륙지역으로 구분될 수 있기 때문에 운송 분야에 초점을 맞춘 남북 물류분야의 협력 현황과 문제에도 대비해야 할 것이다.

다만 현재의 남북 냉각국면에서 물류개념이 남북한 물류분야에 적용되기는 불가능하다. 이는 남북한에 포괄적인 물류 개념이 수용될 수 있는 종합적인 여건이 여전히 조성되어 있지 않고, 나아가 박근혜 정부의 대북정책인 ‘한반도신뢰프로세스’를 실행할 수 있는 전제조건인 ‘북한의 변화’가 가시화되지 못하고 있는 현실에 기인하고 있다. 계속되는 남북관계의 경색국면에서 2013년 11월 29일 남북은 남한이 요구하고 있는 상시통행, 통관절차의 간소화, 인터넷 연결문제 등을 협의하고 있는 남북공동위원회 산하 통행·통신·통관(3통) 분과위원회에서 개성공단의 일일단위 상시통행 실시를 위한 ‘전자출입체계(RFID)’ 도입에 합의하면서 남북간 3통의 세계화를 향한 변화의 단초를 열게 되었다.

이러한 변화는 북한 지역에는 특히 물류정보화를 위한 정보기술(Information Technology)이 낙후되어 있지만 향후 남북 간에는 종합적인 물류서비스를 제공할 수 있는 복합물류체계(combined transport system)의 구축 및 거점수송체계(hub-and-spoke system)를 확립하는 방향으로 나아갈 것으로 예상되고 그리고 그렇게 진행 발전되어야 할 것이다.

따라서 본 연구에서는 현재 남북 간에 이루어지고 있는 물류 및 출입분야의 협력실태와 문제점을 살펴보고, 이를 바탕으로 앞으로 어떤 방향으로 물류 및 출입 인프라가 구축되어야 물류 및 출입분야의 효율성을 극대화할 수 있을지를 고찰하는 데 목적을 두고자 한다.

II. 연구 내용

한반도는 일본, 대만, 러시아, 중국의 중심지에 위치하고 있어 지리적 조건과 지정학적 유리한 지위를 점하고 있다. 무엇보다 세계 정기선 항로의 간선항로에 위치하고 있고, 유럽대륙과 직접 연결되어 물류 중심지로서의 최적 여건을 확보하고 있으며, 특히 중국 경제가 급격하게 성장함에 따라 발생하는 막대한 수출입 물량을 취급할 수 있는 물류 환경을 조성함으로써 막대한 부가가치를 창출할 수 있는 무한한가능성을 가지고 있다. 이러한 한반도의 우수한 전략적 입지를 활용하는 경우, 남북한은 물류거점지역으로서 세계경제, 무역, 금융 중심지로발전, 유라시아, 태평양 연결의 관문으로서 성장할 수 있을 것이다. 특히 남한은 동북아에서 비교적 우수한 인적 자원, 발달된 통신기술, 인프라 및 운송 산업의 발달 등 훌륭한 물류환경을 확보하고 있다.

이와 같은 잠재력의 활용을 통한 물류중심국가로서 지위를 구축하려는 논의 속에서 북한을 배제한 채 단지 남한만을 대상으로 하는 경향이 나타나고 있는 조짐마저 보이고 있다. 이는 우리가 동의하고 수용하기 어려운 북한의 주장과 행동에 대한 자연스러운 반응이기도 하다. 그러나 남한이 가지고 있는 잠재력을 충분히 발휘하기 위해서는 남북한을 아우르는 물류․운송 문제와 출입제도의 문제의 해결이 중요하다는 점은 북한의 변화가 있을 경우 남한도 반응할 수 있다는 박근혜 정부의 대북행동 지침이 관철된다면 충분한 국민적 공감대가 형성되어 거침없는 도약으로 발전될 수 있을 것으로 판단된다.

그래서 본 연구는 먼저 남북간의 선박, 항공, 육로 등을 통한 물류 부문 및 관광과  경제협력, 사회문화의 교류를 목적으로 한 인적교류 부문의 실태의 한계와 문제점을 제시하고, 그러한 결과로 나타난 남북한의 물류 및 출입의 법제도적 한계와 문제를 도출할 것이다.

이를 극복할 수 있는 해결 방안으로 이미 통일의 염원을 성취한 동서독의 사례를 통해 동서독간의 물류와 출입 제도의 개선을 정치적 목적을 위해 활용하려 했던 동독에 대해 상호 신뢰를 바탕으로 오직 민족적 통일을 목표로 두고 있었던 서독의 슬기로운 지혜와 실천을 제시한다. 그리고 중국과 대만의 상호 교류 협력을 경제적 이익에 초점을 맞추었던 중국과 정치적 관점에 소극적 반응을 보였던 대만의 관계에서 서두르지 않고 변화를 유인할 수 있는 환경조성에 초점을 맞추어 점진적인 접근방식을 적용하여 상호신뢰를 구축함으로써 마침내 양안간의 활발한 물류와 출입 관계를 법제도적으로 구축한 중국과 대만의 사례를 제시하게 될 것이다.

마지막으로 이러한 연구 분석의 결과물에 기초하여 남북한의 물류 및 출입 분야를 종합적으로 평가하여 향후 진일보한 발전을 위한 방향 제시와 이를 추진할 과제를 도출할 것이다. 이를 바탕으로 한반도가 동북아 허브의 중추적 국가로 나아갈 수 있는 물류 및 출입제도의 개선 방향과 과제를 육상, 해운 그리고 항공의 운송영역에서 각각 다루게 된다. 이러한 목표를 실현하기 위해 어떤 제도적 그리고 정책적 과제가 필요한지 남북교류협력에 대한 박근혜 정부의 대북인식을 고려하면서 제시하고자 한다.

제2장 남북한의 물류 및 출입제도의 발전과정과 한계 및 문제점

제1절  남북한의 물류

I. 전개

남북간 물적교류는 인적교류에 비해 상대적으로 활발한 편이었다. 이는 북한측이 남한과의 교역을 경제난 극복에 계기로 활용하고 있으며, 또한 인적교류에 비해 북한의 정치적 안정성을 저해하지 않기 때문인 것으로 보인다.

남북교역은 최초 1988년 ‘7․7선언’과 그 후속조치인 ‘대북한경제개방조치’로 시작되었다. 1989년에는 북한에서 남한으로 약1,037천달러 상당의 4개품목이 반입되었으며, 남한에서 북한으로의 반출은 약 4,731천 달러규모의 1개 품목이었다. 그러나 지난 20여 년 동안 남북 경제협력은 단순 물자 반출입으로부터 위탁가공 교역, 대북 직접투자 등으로 단계적으로 발전해 왔으며, 현재의 개성공단 사업에까지 이르게 되었다.

1988년 대우가 홍콩 중개상을 통해 북한의 금강산무역개발회사로부터 도자기 519점(104천 달러)을 반입하기 위해 최초로 정부 승인을 받은 것을 계기로 남북간 물자 반출입이 시작되었으며, 1989년 효성물산이 상업적 방식으로 전기동 200톤을 반입함으로써 진정한 의미의 남북 교역이 이루어졌다. 1989년의 남북 교역액은 1,872만 달러 수준에 불과하였다.

1991년부터 남북한 교역량은 대폭 증가하여 최초로 1억 달러 수준을 넘어서게 되었다. 이는 북한이 러시아 및 동구권국가들과 교역이 감소하여 경제난에 부딪히게 되자 이를 해소시키기 위해 남북교역에 적극적인 자세를 보였기 때문이다. 또한 남한이 1990년 8월 ‘남북교류협력 관계법령’을 제정하여 민간기업들이 대북한교역을 적극 추진할 수 있도록 제도적 기반을 마련한 것도 교역확대에 긍정적 요인으로 작용하였다.

1992년 10월 5일 (주)대우의 남포공단 합영사업이 최초의 협력사업자 승인을 받았다.

교역규모는 1993년 1억8천7백만 달러, 1994년 1억9천5백만 달러, 1995년 2억8천7백만 달러로 확대되었다. 1997년에는 북한산 철강금속류의 반입증가, 위탁가공 교역의 확대, 경수로건설사업의 시작에 따른 공사물자의 반출 증가 등으로 교역규모가 3억달러를 넘어섰다.

그러나 1998년에는 IMF상황으로 교역액이 다소 감소하였으나, 1999년에는 국내경기의 회복, 위탁가공교역 증대, 금강산 관광사업, 대북 경수로건설사업 등 경협사업 진전에 힘입어 교역량이 증가하기 시작하였다. 그 결과 2000년에는 농수산물의 반입증가, 전기․전자제품 등 위탁가공교역의 확대, 대북비료지원, 경수로 본공사 착수 등에 따라 남북교역이 최초로 4억 달러를 넘어서게 되었다.

전체 교역규모의 추이를 살펴보면 1989년 이후부터 1997년까지는 북한으로의 반입이 많았으나, 1998년부터는 남한의 반출이 많아지기 시작하였다. 이것은 1995년부터 한반도에너지개발기구의 중유 및 인도지원물자의 반출이 늘어났기 때문이다. 즉, 1997년 경수로건설사업, 1998년부터의 금강산관광사업, 1999년 비료지원 등 비거래성 교역의 증가가 남한 반출 물동량 증가의 주요 원인으로 작용하였다.

안병민·손지언, 「남북한간 인적·물적 수송의 활성화를 위한 교통부문의 법적·제도적 정비방안」, 교통개발연구원, 2001년, 17~18면.

한편 1993년과 1994년은 다른 시기에 비해 증가비율이 둔화되었는데, 이 시기가 북한의 핵문제로 한반도에 긴장이 조성되었던 시점이기 때문이다.

또한 1998년은 IMF체제로 인해 남한이 경제위기에 봉착한 해로서 이에 따라 남북한간 교역규모도 급감하게 되었다.

1998년에는 12개 기업이 협력사업자 승인을, 8개 사업이 협력사업 승인을 받았다. 1998년 4월 남북경협 활성화 조치를 취한 이후 남북한간에 경제협력사업이 크게 증가하고 있으며, 지역별로 평양은 아자커뮤니케이션의 홍보영상물 제작, 국제옥수수재단의 연구, 코리아랜드의 부동산개발, 녹십자의 혈전증 치료제개발, 미흥식품의 수산물 채취 및 가공, LG․삼성의 TV 조립공장이 진출했다. 남포지역의 경우는 대우합영공장의 셔츠․가방 등 생산, 평화자동차의 자동차 조립, 미흥식품의 수산물 채취 및 가공업이 진출했다. 온정리에는 현대전자․한국통신․온세통신의 통신협력사업, 고성에서는 태창합영공장의 금강산샘물사업이 진출했다. 관광산업으로는 대표적으로 현대상선․건설․아산이 금강산관광을 시작했다. 동해안과 인접하고 있는 원산에서는 LG상사․태영수산의 가리비양식, 미흥식품의 수산물채취․가공산업을 진행했으며, 이외에도 청진․나진의 수산물채취․가공, 선봉지역의 느타리버섯재배, 두레마을 영농조합의 합작농장 및 계약재배가 있었다.

안병민·손지언, 「남북한간 인적·물적 수송의 활성화를 위한 교통부문의 법적·제도적 정비방안」, 교통개발연구원, 2001년, 20면.

남한은 2000년도 교역 규모만을 볼 때 중국에 이어 북한의 2대 교역국이었으며, 무역형태는 대부분 해외중개상을 통한 간접교역 방식을 취하였다. 그러나 이후 한약재, 농산물, 위탁가공교역의 일부품목을 중심으로 당사자 간에 직접 상담 및 계약이 이루어졌다. 2001년 남북교역 규모는 4억3천만 달러 수준이었다.

이중 위탁가공 교역은 남북의 상호 필요에 의해 시작된 최초의 상생 ․ 공영사업이라고 할 수 있다. 1990년대 초 북한은 경공업 생산설비를 상당히 갖추고 있으면서도 원자재 부족, 전력난, 해외 판로 미비 등으로 공장 가동률과 생산성이 크게 떨어지고 있었다. 반면 우리는 계속되는 임금상승으로 수출 경쟁력이 크게 약화되고 있어 새로운 노동시장이 절실했었다. 이러한 배경으로 우리의 원부자재를 북한으로 반출하고 북한의 노동력을 활용하여 가공한 후 완제품 또는 반제품으로 다시 반입하는 남북 위탁가공 교역이 성사되었다.

김병대, 「남북 경제협력 현황 평가 및 추진방향」, 북한해양수산저널, 2010, 86~87면.

2000년도 초반에는 남북관계가 화해무드로 전환되면서 2002년을 시작으로 교역량이 급속하게 증가하였다.

2008년도의 교역 총액은 18억 2,036만 달러로 100배 가까이 증가하였다. 이러한 남북 교역의 성장에 따라 북한의 대외무역에서 남북 교역이 차지하는 비중도 꾸준히 증가하여 2008년의 경우 북한 전체 대외무역의 32%를 점하게 되었다.

2008년 이후 남북 경제협력은 새로운 조정국면을 거쳤다. 2008년 2월 출범한 이명박 정부는 남북관계 개선에 대한 국민들의 변화 요구를 반영하여 상생과 공영의 대북정책을 수립하고, 대북정책을 추진하였다.

2009년 남북 교역액은 16억 7,908만 달러로 전년 대비 7.8% 감소하였다. 일반 교역은 전년 대비 35.9% 감소한 2억 5,614만 달러, 위탁가공 교역은 전년 대비 0.3% 증가한 4억 971만 달러, 개성공단 관련 교역은 전년대비 16.3% 증가한 9억 4,055만 달러를 기록하였다.

2012년 남북교역은 이명박 정부의 ‘5·24 조치’ 기조하에서도 개성공단의 생산성 증가 등에 따라 전년 17억 1,385만 달러 대비 15.0% 증가한 19억 7,110만 달러를 기록하였다. 그중 반입은 전년 대비 17.5% 상승하여 10억 7,395만 달러를 기록하였고, 반출은 8억 9,715만 달러로 전년보다 12.1% 상승하였다. ‘5·24 조치’로 중단된 일반 교역은 유연화 조치(교역기업의 선급금 회수 허용)의 영향으로 84만 달러를 기록하였고, 개성공단은 생산성 향상, 유연화 조치(입주기업의 신규설비 반출과 창고 개축 등 허용) 등에 따라 전년 16억 9,763만 달러 대비 15.5% 증가한 19억 6,120만 달러로 전체 교역 규모의 99.5%를 차지하였다. 대북지원 규모는 민간 차원에서 북한 취약계층을 대상으로 한 906만 달러 상당이다.

통일부, 「통일백서」, 2013, 86면.

<표 1> 연도별 남북교역 규모

단위: 백만 달러

연도 구분	반입	반출	계
89	19	-	19
90	12	1	13
91	106	6	112
92	163	11	174
93	178	8	186
94	176	18	194
95	223	64	287
96	182	70	252
97	193	115	308
98	92	130	222
99	122	212	334
00	152	273	425
01	176	227	403
02	272	370	642
03	289	435	724
04	258	439	697
05	340	715	1,055
06	520	830	1,350
07	765	1,033	1,798
08	932	888	1,820
09	934	745	1,679
10	1,044	868	1,912
11	914	800	1,714
12	1,074	897	1,971
계	9,136	9,155	18,291

자료: 통일부, 「통일백서」, 2013, 86면.

II. 남북한 물류형태 및 품목

남북간 교역품목의 수는 1989년에는 25개에 불과하였으나, 2002년 572개, 2003년 588개, 2004년 634개로 꾸준히 증가해 왔으며, 2004년의 경우 반입 품목수는 202개로 전년에 비해 17개 증가한 반면, 반출 품목수는 575개로 45개 증가하였다. 증가 추이는 2010년을 기점으로 줄었으며 2012년 교역품목의 수는 731개로 줄었다.

<표 2> 남북교역 품목수 현황  (단위: 개)

구분 연도	반입	반출	계
1989	24	1	25
1990	23	3	26
1991	43	16	57
1992	69	25	92
1993	69	37	103
1994	80	87	158
1995	109	167	244
1996	130	167	258
1997	143	284	365
1998	136	379	449
1999	172	405	488
2000	204	527	578
2001	201	492	549
2002	204	495	572
2003	186	530	588
2004	202	575	634
2005	381	712	775
2006	421	697	757
2007	450	803	852
2008	482	813	859
2009	486	771	822
2010	448	740	795
2011	363	676	702
2012	377	705	731
계	812	1,096	1,113

자료: 통일부, 「통일백서」, 2013., 252면.

북한의 대한 수출입 품목의 특성은 시기별로 약간의 차이를 보인다. 1990년대 초반, 교역 초기에는 금괴 등 광산물과 아연괴 등 철강금속제품이 주류였다. 이러한 추세는 1990년대 중반까지는 광산물과 철강금속제품의 반입이 매우 높은 비중을 차지하다가, 1998년 이후에는 섬유류와 농림수산물의 반입이 70%를 넘어서게 되었다. 이는 위탁가공 교역이 활성화되면서 북한의 에너지 및 물자난으로 철강금속제품 생산량이 크게 줄었기 때문이다. 2000년에는 주요 반입품목이 섬유류 약 35%, 농림수산품 약 47%, 철강금속제품 약 8% 등으로 다변화되었다.

통일부, 「통일백서」, 2005, 91면.

2004년 반입품목 중에서 가장 많은 비중을 차지하고 있는 품목은 농림수산물, 섬유제품, 철강·금속제품 등 순이다. 2004년 농림수산물 반입은 39.5%를 차지하고 있으며, 조개류·건조수산물·수산가공품 등 수산물이 주종을 이루었다. 주요 반출품목의 비중은 화학공업제품(31.0%), 섬유류(20.4%), 광산물(6.6%), 농림수산물(15.2%), 기계류 9.8%, 철강금속제품(4.9%) 등의 순이다.

2012년 교역품목으로는 개성공단을 중심으로 섬유류, 전기·전자제품 등이 전체의 72%로 높은 비중을 차지하였다. 섬유류 교역액은 전년 7억 634만 달러에서 7억 7,766만 달러로 증가하였으나, 전체 교역에서의 비중은 전 년 41.2%에서 39.5%로 하락하였다. 전기·전자제품류 교역액은 전년 5억 2,811만 달러에서 6억 4,195만 달러로 증가하여 전체 교역에서 32.5%를 차지하였다. 또한 농림수산물 교역액은 3,860만 달러로 전체 교역에서 2%를 차지하여 전년 1.9%와 비슷한 수준을 유지하였다.

통일부, 「통일백서」, 2013, 88면.

<표 3> 남북교역 품목 구성

단위 : 천달러

연도	농림수산품	광산물	화학공업 생산품	섬유류	철강금속 제품	기계류 및 운반기계	전자 및 전기	기타제품	생활용품	플라스틱 고무 및 가죽제품	합계
1989	2,352 (12.6)	1,094 (5.9)	1014 (0.6)	5 (0.0)	15,072 (80.0)	24 (0.1)	0 (0.0)	4 (0.0)	-	-	18,656 (100.0)
1991	10,818 (10.2)	21,520 (20.4)	5.732 (5.4)	0 (0.0)	67,303 (63.7)	17 0.0)	0 (0.0)	329 (0.3)	-	-	105,719 (100.0)
1993	12,015 (6.7)	87,277 (49.0)	1,528 (0.9)	8,477 (4.8)	64,647 (36.3)	0 (0.0)	80 (0.0)	4,144 (2.3)	-	-	178,167 (100.0)
1995	22,319 (10.0)	86,562 (38.8)	347 (0.2)	28,833 (12.9)	81,629 (36.6)	9 (0.0)	6 (0.0)	3,150 (1.4)	-	-	222,855 (100.0)
1997	27,326 (14.2)	48,313 (25.0)	15,677 (8.1)	47,091 (24.4)	47,946 (24.8)	999 (0.5)	3,140 (1.6)	2,578 (1.3)	-	-	193,069 (100.0)
1999	47,886 (39.4)	2,462 (2.0)	2,494 (2.1)	45,513 (37.4)	16,120 (13.3)	1,557 (0.3)	2,838 (2.3)	2,707 (2.2)	-	-	121,604 (100.0)
2000	71,934 (47.2)	517 (0.3)	1,538 (1.0)	53,693 (35.2)	11,747 (7.7)	1,739 (1.1)	8,254 (5.4)	2,940 (1.9)	-	-	152,373 (100.0)
2011	33.073 (1.9)	31,118 (1.8)	92,384 (5.4)	706,345 (41.2)	37,243 (2.2)	122.429 (7.2)	528.111 (30.8)	1,856 (0.1)	124,517 (7.3)	36.778 (2.1)	1,713,854 (100.0)
2012	38,603 (2.0)	36.701 (1.8)	104,722 (5.3)	777,661 (39.5)	32,812 (1.7)	139,472 (7.1)	641,954 (32.5)	1,892 (0.1)	149,542 (7.6)	47,745 (2.4)	1,971,105 (100.0)

자료: 통일부, 「통일백서」(2013) 외.

남북교역액은 1998년 1,900만 달러로 시작하여 꾸준히 증가하였다. 남북관계의 경색에도 교역액은 증가세를 유지하였다. 2011년 전년에 비하여 감소하였으나 2012년 다시 교역액을 회복하였다.

<표 4> 반출 품목 현황(1989～2013년)

연도	일차 산품	화학공업제품	플라스틱고무	비금속광물품	섬유류	생활 용품	철강 금속품	전자 및 전기	기계류 및 운반기계	기타 제품	합계
1989	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	69 (100.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	0 (0.0)	69 (100.0)
1991	1,607 (29.0)	1,819 (32.8)	216 (3.9)	1,392 (25.1)	66 (1.2)	0 (0.0)	0 (0.0)	447 (8.1)	0 (0.0)	0 (0.0)	5,547 (100.0)
1993	69 (0.8)	920 (10.9)	732 (8.7)	1 (0.0)	5,581 (66.2)	20 (0.2)	260 (3.1)	463 (5.5)	121 (1.4)	260 (3.1)	8,425 (100.0)
1995	10,754 (16.7)	906 (1.4)	1,961 (3.0)	11,363 (17.6)	34,986 (54.3)	1,465 (2.3)	199 (0.3)	262 (0.4)	1,548 (2.4)	991 (1.5)	64,436 (100.0)
1997	17,048 (14.8)	2,877 (2.5)	5,888 (5.1)	30,399 (26.4)	33,970 (29.5)	3,565 (3.1)	3,948 (3.4)	3,319 (2.9)	13,098 (11.4)	1,160 (1.0)	115,270 (100.0)
1999	17,834 (8.4)	42,691 (20.2)	4,962 (2.3)	50,542 (23.9)	36,286 (17.1)	3,832 (1.8)	16,953 (8.0)	7,307 (3.4)	26,985 (12.7)	3,484 (1.6)	211,832 (100.0
2000	25,896 (9.5)	95,528 (35.0)	4,752 (1.7)	20,497 (7.5)	43,433 (15.9)	5,414 (2.0)	13,995 (5.1)	28,075 (10.3)	32,122 (11.8)	3,042 (1.1)	272,775 (100.0)
2012	1,997	4,991	1,727	3,113	24,030	3,384	1,593	20,574	4,417	20	65,846
2013	2,612	5,933	2,393	4,093	32,990	5,143	1,883	25,378	6,757	61	87,243

자료: 통일부, 「남북교류 협력 동향」(2013) 외.

1. 선박운송

남북한간 선박운항은 2000년의 1,009회, 2003년 2,022회, 2004년 2,124회, 2005년 4,497회, 2006년 8,401회, 2007년 25,111회를 정점으로 감소하였다. 2008년은 15,060회, 2009년 2,577회, 2010년 1,432회, 2011년 142회, 2012년 228회로 점차로 감소하였다. 물동량도 2007년 11,891톤을 기점으로 감소하였다. 2011년과 2012년에는 북한에서 남한으로의 반입은 없었다.

<그림 1> 남북한 해상수송 현황

자료: 통일부, 「남북교류 협력 동향」(2013) 외.

<표 5> 남북한간 해상수송 물동량 현황

(단위: 천톤, 회)

		2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
해상 물동량	합계	1,048	1,108	6,795	16,306	25,111	15,060	1,909	1,068	2	1
	남한→북한	841	625	947	885	1,347	144	1,844	34	2	1
	북한→남한	207	483	5,848	15,421	23,764	14,916	65	1,034	0	0
선박운항		2,022	2,124	4,497	8,401	11,891	7,435	2,577	1,432	142	228

자료: 통일부, 「남북교류 협력 동향」(2013) 외.

남한에서 북한으로의 운항은 묵호, 인천, 동해, 부산, 속초 등 14개항구가 이용되었다. 북한내 이용 항구는 장전, 흥남, 남포, 해주, 나진 등 10개항이 이용되었다.

안병민·손지언, 「남북한간 인적·물적 수송의 활성화를 위한 교통부문의 법적·제도적 정비방안」, 교통개발연구원, 2001년, 22~24면.

<표 6> 2004년 남북한간 항구별 선박운항 횟수

(단위: 회, 편도기준)

북남	해주	송림	남포	원산	흥남	양화	청진	김책	나진	고성	신의주	선봉	소계
인천	347	3	162	3	3			14			5		537
	193	2	136	1	2						5		339
군산			6										6
		1	6										7
여수	1		1	1									3
	8		6				1						15
목포
부산			1	4	4		15		48		34	1	107
			2	3	6		15		50		5	1	82
울산	2			2	5	2			2	4			17
	5		5	6	8	2	1		2				29
묵호				61	171		8	5	9				254
				56	155		6	7	7				231
동해				4	5		5		8				22
			1	4	1		3		6	1			16
속초				36	55	32	6		67	5			201
				36	55	32	6		60	3			192
평택		3	11										14
	1	3	11										15
장항
	1												1
포항					3		1			1			5
				1	1		1	1					4
옥계
마산
									1				1
광양			2										2
대산		1		1									2
										4			4
온산					2								2
				1									1
거진
제주			6										6
			9										9
소계	350	7	189	112	248	34	35	19	134	10	39	1	1,178
	208	6	176	108	228	34	33	8	126	8	10	1	946

남북해상수송지원센타(http://nambuk.haewoon.or.kr) 정보자료실.

※ 범례 : 해주→인천 347회 / 인천→해주 193회

북한항→남한항 1,178회 / 남한항→북한항 946회

2004년 상반기 항구별 물동량은 다음과 같다. 남한에서 북한으로 가는 수송물량은 항구별로 동해 12,381톤, 여수 109,100톤, 울산 170,096톤, 인천 42,780.3톤 등이다.

안병민·손지언, 「남북한간 인적·물적 수송의 활성화를 위한 교통부문의 법적·제도적 정비방안」, 교통개발연구원, 2001년, 22~24면.

<표 7> 2004년 남북한간 항구별 물동량 현황

북남	해주	송림	남포	원산	흥남	양화	청진	김책	나진	고성	신의주	선봉	소계
인천	337,399.4	3,200.0	42,408.5	4,164.7	1,577.0			27,919.4			402.0		417,071
		5,325.0	37,455.3										42,780.3
군산			1,510.9										1,510.9
		8,300.0	9,800.0										18,100
여수													0
	41,900.0		60,200.0				7,000.0						109,100
목포													0
													0
부산					9,022.5		660.0		16,206.4		4,249.5	8.6	30,147
			9,333.0	10,000.0	33,745.0		37,178.3		21,197.7				111,454
울산					1,079.2	49.8			12,012.0				13,141
	28,800.0		57,000.0	28,100.0	41,000.0	128.1	15,000.0		68.1				170,096.2
묵호				1,974.7	7,261.1		113.2	162.5	164.1				9,675.6
				100.0			27.9						127.9
동해				79.1	33.9		5.7		62.0				180.7
			9,700.0	880.9						1,800.2			12,381.1
속초				1,113.5	1,869.8		38.7		1,888.5	55.5			4,966
						28.8				740.5			769.3
광양													0
													0
포항					2,075.0								2,075
				5,200.0			10,000.0						15,200
옥계													0
													0
마산													0
									1,445.4				1,445.4
온산					4,077.0								4,077
													0
제주			8.0										8
			9,518.9										9,518.9
대산													0
										5,956.9			5,956.9
평택													0
	1,100.0	29,675.0	97,500.2										128,275.2
소계	337,399.4	3,200.0	43,927.4	7,332	26,995.5	49.8	817.6	28,081.9	30,333.0	55.5	4,651.5	8.6	482,852.2
	71,800	37,975	290,507.4	44,280.9	74,745	156.9	69,206.2		22,711.2	2,540.7			625,205.2

남북해상수송지원센타(http://nambuk.haewoon.or.kr) 정보자료실.

※ 범례 : 해주→인천 337,399.4톤 / 인천→남포 37,455.3톤

북한항→남한항 482,852.2톤 / 남한항→북한항 625,205.2톤

남북 해상수송시에 주로 이용되는 항만은 남한의 경우 인천, 속초, 묵호의 순이고, 북한은 해주, 흥남, 나진항 등의 순이다. 물동량 기준으로 남한은 인천항이 큰 비중을 차지하고 있고, 나머지는 비슷한 수준임을 알 수 있다. 북한은 남포, 해주, 청진 등의 순이다.

그러나 북한의 천안함 폭침사건에 따른 ‘5·24 조치’로 북한 선박의 우리 해역 운항 이 금지되고, 북한도 우리 선박의 북한 해역 운항을 금지시켰다. 남북 간 선박운항은 2008년 이후 2012년까지 편도기준으로 총 1만 1,814 회이며, ‘5·24 조치’에 따른 남북교역 중단 등으로 2010년 5월 이후 크게 감소하였다. 특히 남북교역 중단에 따른 우리 교역업체의 피해 최소화를 위 해 일시적으로 허용한 북한 농림수산물 및 의류 임가공 제품 잔량과 대북 지원물자 수송을 위해 운항한 경우를 제외하고는 대부분 제3국적 선박이 우리 항구를 단순 경유하여 남북 간을 운항하였다. ‘남북해운합의서’ 발효 이후 2010년 5월까지 북한 선박은 우리 측 해역을 총 2,165회 운항하였으며, 이 중 남한과 북한 간 운항은 1,477회, 우리 측 해역을 통과해서 북한에서 북한으로 운항한 경우는(예: 서해 남포↔동해 청진) 688회였다

통일부, 「통일백서」, 2013, 119~120면.

<표 8> 남북 간 선박운항 현황

(단위: 회)

연도	1994 ～2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
횟수(편도)	13,131	4,497	8,401	11,891	7,435	2,577	1,432	42	228

2. 항공운송

남북정상회담과 관련하여 2000년 6월 13일 최초로 남북한 직항로를 통해 남북간에 항공기가 운행된 이후 2009년 8월까지 789회 운행됨으로써 항공운송이 시작되었다. 이 분야는 남북관계에 따라 영향이 직접적으로 반영되고 있는 분야이다. 2009년 11회. 2011년 2회의 운항이 있을 뿐이었다.

<표 9> 남북간 항공기 운항회수와 수송인원

구분	00	01	02	03	04	05	06	07	08	09	2010	2011	2012	계
항공기 (운항회수)	43	19	67	112	28	208	88	153	64	11	-	2	-	789
항공기 (수송인원)	1,873	1,365	4,814	7,512	1,576	22,722	3,170	7,515	3,746	46	-	20	-	54,325

자료: 통일부, 「통일백서」(2013) 외.

항공운송시에는 부피가 작고 고가품인 귀금속, 신선도 유지가 필수적인 버섯류 및 활어․선어류, 기타 긴급을 요하는 물품인 경우에 일부 허용되고 있다.

남북간에는 2005년 장관급 회담을 통해 직항로 개설을 위한 사안을 협의한 바 있다. ‘ㄷ’자 형태의 서해항로 대신 서울-평양을 직선 항로가 제시되었으며, 경제적인 항로 개설과 항로상 안전보장을 등을 협의하고 종국에는 남북한항공협정 체결까지도 고려할 것을 협의한 바 있다. 이 후 남북은 1997년 10월 항공교통관제소 사이에 맺은 상대방 공역내의 항로 설정 및 이용을 위한 양해각서를 통해 영공 통과시 승객 및 승무원, 화물에 대한 안전을 보장했고 1998년 4월에는 동해에 2개, 서해에 1개 항로를 개설했다. 만약 항공협정이 체결될 경우, 항공사 지점 설치, 관세 및 부과금 면제, 이익금 송금, 분쟁 해결절차 마련, 운항횟수 설정, 항공보안 및 항공안전 보장 등을 포괄적으로 규정할 수 있을 것으로 예상했다.

김영윤, “남북경제협력 현황”(http://blog.naver.com/PostView.nhn?blogId=kimyyn&logNo=20106319821).

‘5·24 조치’ 이후에는 2011년 4월에 아시아축구연맹 (AFC) 회장 일행과 카터 전 미국 대통령을 포함한 엘더스 그룹(The Elder’s Group)이 북한 평양을 경유하여 남한을 방문하면서 제3국적 항공기가 남북한 사이를 2회 운항하였다.

3. 육로운송

2004년 이전까지 남북간에 교역은 주로 선박이 중심이 되고 있으며, 육로를 통해 교역이 된 경우는 몇 차례 지나지 않는다. 육로운송은 1998년 6월과 10월 두 차례에 걸쳐 현대측의 ‘통일소(牛)’가 운송되었다.

2000년 8월 8일 판문점을 통해 최초로 현대아산의 경협사업물자인 평양체육관 건설물자의 운송이 계획되었으나, 북한측의 반대로 중국을 경유해 물자가 운송되었다.

현대아산이 개성공단의 개발과 관련해서 사업부지의 측량과 토질조사를 위해 판문점을 통한 수송을 강력히 요청했으나 역시 허가되지 않았으며, 인천-남포항을 이용해 수송되었다.

남북간에는 경의선 왕복 4차로와 동해선 왕복 2차로가 2004년 11월에 공사를 완료, 2004년 12월부터 합의에 따라 운행을 하였다. 육상 수송로는 경제협력분야(개성공단사업, 사천강 모래반입사업, 금강산 관광사업) 사업을 비롯하여 대북 인도적 사업, 이산가족상봉 등 사회․문화 교류․협력사업을 위해 이용되었다. 2008년 12월 남북관계의 경색에 따라 북한이 육상통행제한조치를 취함으로써 도로를 이용한 수송로 이용이 한정적으로 이뤄지고 있으며, 남북간의 철도운행은 중단되었다. 육로를 통한 남북간의 차량운행은 2007년 말까지 크게 증가하는 양상을 나타냈으나, 2008년 이후 감소했다. 경의선을 통한 육로방북은 개성공단사업, 경협사업협의 등 개성지역에서의 남북 교류협력이 활발해짐에 따라 증가하고 있다. 그러나 동해선은 금강산 관광을 중심으로 이루어졌으나, 2008년 7월 금강산 관광의 중단에 따라 이용이 거의 이루어지지 않은 형편이다.

<표 10> 남북 차량 왕래 현황

연도 구분		2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	계
차량 (운행횟수)	경의선	2,497	30,442	77,395	94,506	143,450	184,072	145,802	166,181	162,848	177,211	11,834,147
	동해선	6,286	31,072	39,565	29,406	40,053	25,077	2,534	2,140	397	12	176,542
	합계	8,783	61,514	116,960	123,912	183,503	209,149	148,336	168,321	163,245	177,223	1,359,959

자료: 통일부, 「통일백서」(2013) 외.

제2절  남북한의 출입

I. 전개

공식적으로 남북한 간 주민의 왕래는 1989년부터 시작되어 2012년까지 1,10,091명의 남한주민이 북한을 방문하였고, 7,881명의 북한주민이 남한을 방한하였다. 이 인원은 관광인원을 제외한 것이다.

1990년까지 작게 증가하던 남북한의 인적 교류는 1993년 북한 핵문제와 김일성 사망에 따른 북한 내 정치상황이 불안해져, 남북간의 교류규모가 감소하였다. 그러다가 1998년 정부의 ‘정경분리원칙’을 바탕으로 양국간의 교류가 꾸준히 증가하였다. 이 시점을 계기로 북한을 방문한 남한주민의 수가 매년 꾸준히 증가하였다. 그동안 제3국을 통해 접촉하던 것이 평양이나 서울 등 한반도 내에서 직접 이루어지게 된 것이다.

인적교류 측면에서는 1989년 양국간 교류가 시작된 이래 2012년 현재까지의 남북왕래는 꾸준히 증가하였다. 교류가 활발했던 2008년에는 186,443명이 북한을 방북하였다. 남북간의 관계가 악화된 2008년 이후에도 방북한 인원은 크게 감소하지 않았다.

<표 11> 남북간 왕래 인원

연도 구분	1989 ～ 1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	계
남→북 (방북)	11,321	7,280	8,551	12,825	15,280	26,213	87,028	100,838	158,170	186,443	120,616	130,119	116,047	120,360	1,101,091
북→납 (방남)	637	706	191	1,052	1,023	321	1,313	870	1,044	332	246	132	14	-	7,881
계	11,958	7,986	8,742	13,877	16,303	26,534	88,341	101,708	159,214	186,775	120,862	130,251	116,061	120,360

자료: 통일부, 「통일백서」(2013) 외.

<그림 2> 연도별 남한방문인원 변화 추이

II. 유형별 인적교류

남북간 방문을 유형별로 분류할 경우, 남한의 경우에는 개성공단사업과  관광사업 위주였다. 개성공단사업은 지속적으로 방북이 가능하며, 그 외에 사회․문화측면에서 비정기적인 교류가 진행되고 있다. 반면에 북한은 남북회담과 같은 정치적인 목적이나, 문화적인 교류를 위한 방한이 대부분이다.

1. 관광사업관련 방북

1998년 11월 18일 금강산 관광선이 첫 출항한 이래 금강산 방문 관광객의 수는 2008년 7월까지 관광객 수는 193만명으로 월 평균 2만 여명이었다. 이 중 육로 관광객의 수는 138만명에 이르렀다.

개성관광은 2007년 12월 5일 1일 300명 규모로 실시된 후로, 2007년 7,427명, 2008년 103,122명이 다녀왔다.

금강산 관광은 2008년 7월 12일 관광객 피격 사망 사건으로 중단되었으며, 북한은 2011년 8월 22일 ‘금강산국제관광특구법’을 일방적으로 채택한 후 우리 기업의 재산에 대한 법적 처분을 단행하고, 우리 인원을 추방한 데 이어 북한 관광 상품을 외국인에게 판매하고 금강산지구의 우리 시설을 불법 이용하고 있는 실정이다.

그리고 개성관광은 2008년 12월 1일 이후 현재까지 중단된 상태이다.

<표 12> 연도별 금강산 관광객 추이

(단위 : 천명)

1998.11～12	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006.	2007	2008	계
11	148	213	58	85	74	268	298	234	345	199	1,933

자료: 통일부, 「통일백서」(2013) 외.

금강산관광 관련 대북 총 지급액 5억 5,578만 달러이다. 관광대가 지급액은 총 4억 8,669만 달러로 추산된다. 인건비, 식대, 임대료, 공연비, 상품대가 및 판매수수료, 시설공사비, 폐기물처리 등 기타비용으로 6,909만 달러가 지불되었다. 현재까지 지급된 금액은 북한측과 현대아산이 당초 약속한 9억 4,200만 달러에 비해 3억 8,622만 달러가 미달한 금액이다. 관광대가는 북측 상대방(아태위)이 지정하는 제3국 계좌에 입금하였다.

북측의 우리측 금강산지구 자산 및 부동산 몰수에 따른 직접적인 피해액은 투자액을 기준으로 민간부분 3,600억원, 정부부문 600억원(이산가족면회소 550억원 포함) 등 합계 4,200억 원으로 추산된다.

2006년 9월까지 금강산 관광대가로 지급한 금액은 452.6백만달러이며,  2006년 기준 월 100~120만달러 수준이었으며, 이후 비슷한 수준 유지하였다. 2006년 기준 1인당 관광대가는 56.8달러이었다.

<표 13> 연도별 관광대가 지급추이

(단위: 만불)

연도	‘98~‘99	‘00	‘01	‘02	‘03	‘04	‘05	‘06	‘07	‘08.7	합계
인원	20,600	13,600	3,720	2,150	1,310	1,530	1,350	1,230	2,038	1,141	48,669

<관광대가 지급기준 변경추이>

조성렬, “금강산관광 중단: 북한의 의도와 전망”(금강산 관광문제 정책 토론회), 2010. 5. 13., 12면,

- 1998.10, 6년 3개월간 942백만달러 지급키로 합의

- 2001.6, 해로 : 1인 100달러, 육로 : 1인당 50달러

- 2003.7, 1박2일 신설(25달러), 2003.9, 당일코스 신설(10달러)

- 2005.5, 당일 15달러, 1박2일 35달러, 2박3일 70달러

- 2006.7, 당일 30달러, 1박2일 48달러, 2박3일 80달러

금강산관광 사업의 투자액은 약 2,768억원으로 현대아산이 209백만 달러이고 기타기업이 453억원 정도이다.

<표 14> 방북 관광객 수

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	계
평양관광	1,019	-	1,280	-	-	-	2,299
개상관광	-	-	1,484	-	7,427	103,122	112,033

자료: 통일부, 「통일백서」(2013) 외.

현대아산은 2008년 금강산 및 개성관광이 전면 중단된 이후 2009년 9월까지 약1,850억원의 매출손실을 입은 것으로 추산되고 있다.

2. 경제협력사업 관련

1989년 6월 12일 ‘남북교류협력에관한기본지침’ 시행 이후 방북이 꾸준하게 이루어졌다. 삼성전자는 임가공사업 및 전자복합단지 조성 협의, 한국담배인삼공사의 담배임가공사업 추진, 평화자동차의 자동차 수리개조 사업추진, 녹십자의 의약품 개발사업 등을 위한 기업인들의 방북이 이루어졌다. 개성공단의 본격 가동으로 현재는 개성공단을 중심으로 남한 인원의 방북이 이루어지고 있다.

개성공단을 제외한 경제협력사업은 2008년 12월 31일 기준 총 61건이 승인되어, 54건의 협력사업이 진행되었다. 7건은 취소되었다. 2008년에 신규로 사업 승인을 받은 협력사업은 총 9건에 5,317만 달러로 2007년 5건, 1,785만달러에 비해 증가되었다. 2007년과 비교할 때, 개성공단 인근지역에서 추진하는 신규사업이 늘어났으나,  현재는 추가로 협력사업을 승인하지 않고 있다.

3. 사회문화분야 관련 방북

1989년 6월 12일 ‘남북교류협력에관한기본지침’ 시행 이후 1992년부터 종교인의 개별적인 북한방문이 허용되었다. 그러나 1996년까지는 북한이 체제에 미칠 영향을 우려하여 사회문화교류를 기피함에 따라 이를 위한 방북은 이루어지지 못하였다.

1997년부터 중앙일보의 북한문화유적답사 및 조사를 위해 방북이 재개되고, 1998년 남북관계 개선에 대한 기대감으로 사회문화계의 대북교류가 활발해졌다. 특히 3국을 통해서 이루어지던 접촉이 평양, 서울 등 한반도 내에서 직접 이루어졌다.

2003년에 이어 2004년에도 민족화해협력범국민협의회는 서울에서 ‘남북공동기획, 고구려 전’(2004.4.9.～6.20)을 통해 북한에서 제작한 고구려 유물 모사품을 전시하였다.

2004년 상반기 EBS에서 방영하여 호응을 얻었던 남북합작 애니메이션‘ 게으른 고양이 딩가’는 사업자인 하나로통신이 북측과 추가제작을 합의, 15편을 추가 제작했다.

2008년 7월 15일부터 18일까지 평양 봉수교회에서 헌당예배를 개최하였다. 한국기독교교회협의회(NCCK)는 11월 3일부터 6일까지 북한 조선그리스도교연맹과 공동으로「2008 평화통일 남북교회 기도회」를 평양 봉수교회에서 개최하여 ‘6.15공동선언 이행과 평화통일을 위한 남북교회 공동선언문’을 발표하기도 하였다. 동 기도회는 매년 금강산에서 개최해 왔으나 금강산 관광객 피격 사건으로 금강산 방문이 여의치 않자 평양에서 개최되었다.

2012년 3월과 9월 중국 베이징, 선양에서 이루어진 남북 종교인 사이의 접촉을 허용함에 따라 20개 단체가 실무협의를 진행하였다. 실무협의 결과를 바탕으로 10월 이후에 남북 공동 행사가 개최되었다.

불교계에서는 2012년 10월 13일 조계종이 신계사에서 ‘신계사 낙성 5주 년 합동법회’를, 11월 15일에는 천태종이 영통사에서 ‘대각국사 다례제 및 영통사 낙성 7주년 합동법회’를 개최하였다.

한편 ‘안중근의사기념사업회’가 2012년 11월 13일에서 17일까지 신천군 청계동 생가, 남흥중학교(전 삼흥학교) 등 안중근의사 유적지를 방문하고 평양 장충성당에서 미사를 열었다. 대북지원사업자인 ‘(사)평화3000’은 11 월 17일에서 21일까지 평양을 방문하여 장충성당에서 ‘통일기원 합동미사’를 가졌다.

학술․체육분야의 방북은 2008년 4월 25일에서 26일까지‘남북역사용어 공동연구 1차 학술회의’를 개성에서 개최하였으며, 2008년 6월 19일에서 20일까지 2차 학술회의를 개성에서 개최하였다.

2008년 6월 14일부터 6월 26일까지 우리 측 남북체육교류협회와 북한의 4.25 체육단이 ‘남북 유소년축구선수단 상호교환경기’를 위해 30명의 선수단이 평양을 방문하여 네 차례, 10월 8일부터 18일까지 50명의 선수단이 방북하여 세 차례의 친선경기를 가졌다.

2012년에는 ‘2013 평창 스페셜올림픽’, ‘2014 인천 아시아경기대회’, ‘2015 광주 유니버시아드’, ‘2018 평창 동계올림픽’ 등 국내에서 개최되는 국제경기대회에 북한 참가 및 체육 교류 문제를 협의하기 위한 대북접촉이 추진되기도 하였다.

지방자치단체의 교류는 남북관계 상황으로 교류가 활성화되지는 못하였으나 지방 자치단체별로 교류 재개에 대비한 준비가 추진되었다. 충청북도에서는 2012 년 11월 남북교류협력 조례를 제정하였으며, 이로써 16개 광역시·도 전체가 남북교류협력 조례를 제정·운용하게 되었다. 또한 자치단체에서는 자체적으로 남북협력기금도 조성하여 남북교류 사업에 대비하고 있다.

2012년 2월 3일과 11월 26일 두 차례에 걸쳐 ‘지방자치단체 남북 교류 실무협의회’를 개최한 바 있다. 실무협의회는 2006년부터 운영되고 있으며, 각 지방자치단체들이 참여하여 정부와의 유기적인 협력을 강화하면서 대북교류에 대한 정보도 교환하고 있다.

통일부, 「통일백서」, 2013, 111면.

<표 15> 2008년 지방자치단체 대북교류사업 주요내용

시도별	내용	사업비(백만원)
서울시	평양조선종양연구소 의료장비 지원	800
인천광역시	평양 치과병원 리모델링 및 의료장비 등 지원	1,414
경기도	개성 개풍양묘장 조성	795
경남	평양 과수원 조성, 수해피해 가정집 복구자재 지원	1,000
제주	평양 흑돼지 사육협력사업 지원	200

제3장 남북한의 물류 및 출입제도

민간 차원의 남북 경제협력이 진행되고, 경제협력의 방식이 다양화, 고도화되어가는 과정에서 남북 경제협력이 시작된 초기에는 민간차원의 경제협력이 안정적으로 추진될 수 있도록 제도적 장치를 구축을 시도했다.

1990년 8월 ‘남북교류협력에관한법률’과 ‘남북협력기금법’이 제정되면서 남북 경제협력과 관련한 법적 근거와 지원제도 등 기본적인 제도적 틀이 갖추어 지게 되었다. 이후 1994년과 1998년 두 차례에 걸쳐 ‘남북 경제협력 활성화 조치’가 발표되면서 민간 경제협력이 더욱 확대될 수 있는 기반이 마련되었다. 2000년대에 들어와서는 남북 당국간에 본격적인 대화가 시작되면서 이를 계기로 당국 차원의 경제협력사업이 본격 추진되었다. 이에 따라 철도․도로 연결사업, 경공업 원자재 제공 및 지하자원 개발협력사업 등 다양한 경제협력사업을 추진하는 결과로 이어지게 되었다. 이명박 정부의 등장과 함께 2009년부터는 남북관계가 조정 국면으로 접어들었으며, 개성공단과 관련한 교류만이 유지되었고, 이는 2012년 말에 출범한 박근혜 정부에서도 계속되고 있다.

김병대, 「남북 경제협력 현황 평가 및 추진방향」, 북한해양수산저널, 2010., 88면.

그러나 남․북한간의 인적․물적 교류는 남한의 경우에는 ‘남북교류협력법’이 교류와 관련된 주요 근거 법령이나, 향후 남북한 간의 교역이 민족내부의 거래라는 관점에서 접근하지 못하는 점에서 이 법령으로는 한계에 봉착할 것으로 예상된다. 따라서 현재 남북한의 법령 체계 및 인적․물적 교류와 관련된 법제를 살펴보기로 한다.

남북교류협력에관한법률, 남북교류협력에관한법률시행령, 남북교류협력에관한법률시행규칙, 반출·반입 승인대상품목 및 승인절차에 관한 고시, 남북교역물품통관관리에관한고시 등.

제1절 남북한의 물류 관련 제도

I. 통관절차

1. 남한의 통관절차

남북교역물품의 통관절차는 대부분 일반수출입 물품의 통관절차를 준용하고 있다. 남한물품의 반출은 반출통관을 희망하는 기업이 수출통관사무처리규정에서 정하는 바에 따라 신고서를 기재하여 세관장에게 신고하고 반출면허를 받아야 한다. 대북 반출물품은 수출용 원자재의 과세환급특례법에 의거하여 관세를 환급받을 수 있다.

<그림 3> 반출승인절차

		제한승인품목	신청 →	통일부	협의 ↔	관계행정기관
신청인	↗ ↘			↑승인보고	↘
		자동승인품목	→ 신청	외국환은행	→	신청인

자료: 현대경제연구원.

세관검사는 북한물품으로 반입 신고 되는 건에 대해서 원칙적으로 모두 현품검사를 실시한다. 그러나 모든 물품에 대한 검사가 어려움으로 서류심사만으로는 확인이 곤란한 물품이나, 수입신고사항 불성실 신고업체 등을 전산화한 수입물품선별검사 시스템에 의해 선별된 업체 및 품목에 대해 검사를 실시한다. 반입화주는 검사물품을 부두 내 검사장소나 입항지 보세장치장, 일반 보세장치장, 타소장치장 등 검사장소로 반입한 후에 세관검사를 실시하고, 검사관련 상․하차비, 인건비 등 검사비용은 수입자가 부담한다.

세관검사유형은 서류검사, 관능검사, 정밀검사, 무작위표본검사로 총 4가지 방법이 있다.

첫째, 서류검사는 일반적으로 자사제품 제조용 원료, 동일회사 동일식품을

대상으로 신고서류 등을 검토하여 그 적부를 판단하며, 검사에는 2일이 소요된다.     둘째, 관능검사의 경우는 처리기간이 3일이다. 이는 제품의 성상․맛․냄새․색깔․표시․포장상태․정밀검사 이력 등을 종합하여 적부를 판단하는 검사이기 때문에 기준규격 미정인 원료성 농․임․수산물이 대상이 된다.

셋째, 정밀검사는 10일이 소요된다. 이는 물리적, 화학적 또는 미생물학적 방법에 의한 검사임으로 최초로 수입하는 식품, 국내외에서 유해물질 함유 문제 제기 식품 등을 검사한다.

넷째, 무작위표본검사는 5일정도가 소요된다. 이는 정밀검사 대상을 제외한 식품 등에 대하여 식품의약품안전청장이 전산프로그램에 의한 표본추출 계획에 의하여 검사대상품으로 선정된 식품 등을 물리적, 화학적 또는 미생물학적 방법에 따라 실시하는 검사이다. 대상은 동일회사 동일식품, 자사제품 제조용 원료, 외화획득용 식품 등이 해당한다.

통관 시 제출서류는 일반 수출입물품의 경우에 반입물품이 북한산임을 입증하는 서류가 추가된다. 단 과세가격 10만원이하 물품, 우편물, 개인무상탁송품, 휴대품 및 별송품 등은 원산지증명서를 첨부하지 않아도 된다.

북한은 산지증명서발급을 불허하거나, 지연시키는 사례가 있다. 따라서 수송관련증명서 및 제3국 단순경유증명서 확보가 어려운 경우, 경유국 체류기간이 1일정도로 짧아 경유국에서 가공, 변조 또는 위장하여 수입통관될 개연성이 없다고 인정되는 경우에는 북한에서 경유국(북한 발행) 및 경유국에서 남한(경유국 발행)까지의 선하증권만으로 제3국 단순경유 여부를 확인할 수 있다. 현대경제연구원, 『북한 교역․투자가이드』, 2000.

물품의 반출·반입에 대하여는 관세법의 규정에 의한 관세를 부과하지 아니한다(원산지가 북한인 것으로  북한의 ‘조선대외상품검사위원회’, ‘조선무역은행’, ‘민족경제협력련합회’에서 발급하는 원산지 증명서를 제출). 다만, 부가가치세 등 기타 조세의 부과·징수·감면 및 환급 등에 대하여는 해당 법률을 준용한다.

「관세법 시행령」 제236조 (원산지증명서의 제출 등)

①다음 각호의 1에 해당하는 자는 당해 물품의 수입신고시에 당해 물품의 원산지를 증명하는 서류(이하 "원산지증명서"라 한다)를 세관장에게 제출하여야 한다.

1. 법·조약·협정 등에 의하여 다른 국가의 생산(가공을 포함한다)물품에 적용되는 세율보다 낮은 세율을 적용받고자 하는 자로서 원산지확인이 필요하다고 관세청장이 정하는 자

2. 관세율의 적용 기타의 사유로 인하여 원산지확인이 필요하다고 관세청장이 지정한 물품을 수입하는 자

②법 제232조제1항 단서의 규정에 의하여 다음 각호의 물품에 대하여는 제1항의 규정을 적용하지 아니한다.

1. 세관장이 물품의 종류·성질·형상 또는 그 상표·생산국명·제조자 등에 의하여 원산지를 확인할 수 있는 물품

2. 우편물(법 제258조제2항의 규정에 해당하는 것을 제외한다)

3. 과세가격(종량세의 경우에는 이를 법 제15조의 규정에 준하여 산출한 가격을 말한다)이 10만원 이하인 물품

4. 개인에게 무상으로 송부된 탁송품·별송품 또는 여행자의 휴대품

5. 기타 관세청장이 관계행정기관의 장과 협의하여 정하는 물품

통일부에서 승인을 요하는 품목 가운데 통일부 승인을 받아 반입되는 물품인 경우 일반적인 상업서류 외에 식물검역증, 산지증명서, 직항증명서, 계약서, 통일부 승인서 등이 추가로 필요하다.

「반출·반입 승인대상품목 및 승인절차에 관한 고시」, 통일부 고시 제2012-2호..

「반출·반입 승인대상품목 및 승인절차에 관한 고시」 제4조 (승인이 필요한 반출·반입) 법 제13조 제1항에 따라 제3조의 적용범위에 해당하는 모든 물품등의 반출·반입은 그 품목, 거래형태 및 대금결제 방법 등에 관하여 통일부장관의 승인을 받아야 한다. 다만 제5조의 포괄적으로 승인한 반출·반입에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

반입통관시에는 무관세 혜택을 받으며, 대북 반출물품의 경우에는 원재료 수입시

납부한 관세를 환급받는다. 또 부가가치세, 특별소비세, 주세, 교육세 및 교통세는 반입 통관시 세관장이 징수한다. 일부 관세가 높은 농수산물을 제외하고는 국내 판매시 반입 승인품목의 경우 특별한 법적 제한이 없다.

<그림 4> 반입승인절차

신청인
□
제한승인품목 및 반입 승인을 요하는 품목
신청↓
통일부	↔	관계기관
승인/불허↓
신청인

자료: 현대경제연구원

단, 대북위탁가공용반출승인물품이 제조 가공 후에 국내에 재반입할 것을 전제로 할 경우에는 관세 환급에서 제외된다.

여행객이나 방문자의 휴대품은 입경할 때에 일정 물품의 반입여부를 휴대품신고서에 기재한 후 세관공무원에게 제출해야 한다. 만약 신고대상물품이 없을 경우에는 왕래자의 편의를 고려하여 휴대품신고서의 제출을 생략할 수 있다. 이는 남과 북을 직접 출입하는 남북 주민과 외국인에 대하여 적용하도록 되어 있다.

반입이 금지된 품목과 반출이 금지된 품목은 왕래자의 입경시 신고 대상품목과 대부분의 항목이 일치하고 있다. 일반적으로 사회의 안정을 위협하거나, 문화재와 같은 특수 국외로 수출 또는 반출이 금지된 품목이 대상이다.

2. 북한의 통관절차

북한은 남한과 중국이 주요한 교역 대상으로 현재는 남한을 상대로 한 개성공단을 통한 교역이 가장 활발한 편이다.

북한은 1983년 세관법을 제정하고 세관의 수속과 검사, 관세를 부과하여 세관검사를 실시하고 있다. 물건, 우편, 휴대품과 운송수단에 대한 세관검사를 강화하여 북한의 관세정책을 수립하려 제정한 법률이다. 이 법에서 특수경제지대의 세관사업질서는 따로 정한다고 규정하고 있다(세관법(2005) 제7조). 개성공단을 통한 북한의 통관절차는 ‘개성공업지구 통관에 관한 합의서’를 중심으로 이루어지고 있다.

세관 신고는 국경통로, 무역항, 국제항공역에서 휴대품과 돈, 유가증권, 짐에 대하여 신고하도록 하고 있다(세관법 제9조). 세관검사를 받지 아니한 짐, 우편물, 휴대품, 운송수단은 반출과 반입이 금지되며, 검사 장소는 국경통로, 무역항, 국제항공역, 국제우편국, 기타의 정해진 곳에서 하여야 하며, 휴대품은 열차, 배에서도 검사하도록 하고 있다.

무기, 총탄, 폭발물, 독약, 마약 같은 금지품과 해당기관의 승인을 받지 않은 통제품, 국가무역계획에 없거나 가격승인을 받지 않은 물자는 반입과 반출을 금지하고 있다(세관법 제17조).

관세를 부과하는 기준 가격은 기관, 기업소, 단체에서 들여오는 물자는 국경도착가격, 내어가는 물자는 국경인도가격으로 하며 국제우편물과 공민이 들여오거나 내가는 물자는 소매가격으로 한다고 규정하였다(세관법 제32조). 관세율은 내각에서 따로 정하도록 하였다.

관세를 부과하지 않는 물품은 다음과 같다.

1. 다른 나라 또는 국제기구에서 해당 기관에 보내온 선물

2. 정해진 기준을 초과하지 않는 려행자의 휴대품

3. 외국투자기업이 생산과 경영을 위하여 들여오는 물자와 생산하여 수출하는 물자

4. 가공무역, 중계무역, 재수출을 목적으로 들여오는 물자

5. 다른 나라와 맺은 조약에 따라 관세를 물지 않게 되어 있는 물자

6. 국가가 따로 정한 물자

개성공업지구는 ‘개성공업지구 통관에 관한 합의서’를 중심으로 이루어지고 있다. 북한은 공업지구에 세관을 설치하고 운영하고 있으며, 공업지구에 반출입되는 물자와 우편물에 대한 통관절차는 공업지구세관에서 담당한다. 공업지구세관은 기업의 요청에 따라 반출입 물자에 대한 검사를 물자의 도착지 또는 출발지에서 실시할 수 있다(개성공업지구 통관에 관한 합의서 제6조). 반출입 물자에 대해서는 합의서에 따라 모든 세금과 수수료를 부과하지 않고 있다.

반출입 절차는 남한 열차․차량운행사무소에서는 북한 반입물자에 대하여 사전에 제출받은 세관신고서류에 공업지구 반입물자임을 확인하여 운송인에게 교부하며, 북한의 공업지구세관에서는 반출물자에 대하여 사전에 제출받은 세관신고서류에 공업지구 반출물자임을 확인하여 운송인에게 교부하도록 하였다(개성공업지구 통관에 관한 합의서 제7조).

II. 물품검사

1. 남한→북한

남한으로부터 반출된 물품은 북한의 상품검사국을 통해 품질, 수량 등에 대한 검사를 받게 되어 있다. 수출입 상품의 공적검사기관은 조선수출입검사국이며, 일반상품검사기관은 조선상품검사국이다. 상품검사시 주의사항은 북한은 남한 상품반입시 품질보증서를 받지 않고, 상표 등을 제거토록 요구한다. 또한 조선대외상품검사위원회 명의의 원산지 증명서와 조선중앙식물검역소의 식물검역증 등을 발급한다는 점에도 유의한다.

2. 북한→남한

북한물품 반입시에는 선하증권, 포장명세서, 원산지증명서 등 수입화물과 동일한 상업서류와 해당물품이 북한산임을 입증하는 서류 등을 구비해 관할세관에 신고하여야 한다. 이 역시 북한이 원산지임을 확인할 경우, 무관세 혜택이 부여된다. 식품 등 검사물품은 통관지역 지방식품의약품안전청이나 국립검역소에 수입신고서, 검사성적서 또는 검사증명서(식품 등 정밀검사대상물품) 등의 서류를 제출하도록 되어 있다.

<표 16> 운송 방법별 및 거래 형태별 확인 서류

운송방법별 확인서류	직접운송물품	북한에서 우리나라로 직접운송된 사실 증명서(B/L)
		B/L 발행 외국선박의 북한입출항 사실 입증서류(선장확인 항해일지)
	제3국 경유	북한에서 제3국까지 운송사실을 입증하는 서류(B/L) 적하목록 등 북한적출사실 입증서류 등 - 선하증권 사본(북한에서 경유국, 경유국에서 북한) - 경유국의 세관 또는 권한기관이 발급하는 단순경유 증명서로 세관장이 타당하다고 인정하는 서류
거래형태별 확인서류	반입서상의 공급자≠원산지증명서상의 수화인: 북한의 반출부터 남한내 반입시까지의 모든 거래관계 서류
	반입승인서상의 공급자＝원산지증명서상의 수화인: 제3국 공급자와 북한 상사와의 계약서 또는 주문서

자료: 현대경제연구원

III. 해상운송

1. 북한의 해운과 항만제도

가. 북한의 해운법

북한에서 해운의 목적은 ‘늘어나는 수송수요를 원만히 보장’ 하기 위한 것으로 파악된다(해운법 제2조). 이를 위해 배 관리 운영과 취급에서 제도와 질서를 엄격히 하여 해상운수 발전에 이바지하도록 하고 있다(해운법 제1조). 이를 위해 북한은 이러한 목적을 해운정책을 통해 관철하기 위해 해운산업에 대해 지도통제를 한다고 밝히고 있다(해운법 제94조). 그리고 해운사업에 대해서는 내각의 통일적 지도하에 중앙해운기관인 육해운성이 실시하도록 규정하고 있다(해운법 제95조). 그리고 국기계획기관과 자재공급기관，로동행정기관，재정은행기관은 해운사업에 필요한 설비를 제공하고，자재，자금을 제때에 보장하도록 하고 있다(해운법 제97조). 또 해운관련 과학연구기관은 과학기술적 문제를 해결하도록 하고(해운법 제96조), 관련기관은 해운사업에 필요한 노력과 설비，자재，자금을 제 때에 보장하도록 하고 있다(해운법 제98조).

2004년에 수정된 북한의 현행 해운법은 총 10장，111조로 구성되어 있다. 이 해운법은 1998년 해운법과 비교할 때，배의 국적취득 조항(해운법 제12조), 해운업에 대한 영업허가(해운법 제99조), 억류선박의 강제처분 및 판매(해운법 제107조) 등이 수정되었다.

북한에서 선박수송 중 화물의 손실이 발생하는 경우 손실 보상을 하도록 하고 있으나(해운법 제58조). 천재지변 등과 같은 경우에는 선박관리기관에게 면책특권을 주고 있다(해운법 제59조). 현재 북한 항만에서 외국선박의 업무는 선박대리기관이 하도록 규정하고 있다. 그리고 이에 필요한 비용을 미리 선납하도록 하고 있다(해운법 제63조). 이러한 규정은 국선사의 독자적 활동을 여전히 제한하는 내용으로 볼 수 있다. 또 북한의 항만에서 도선 사용은 의무화하고 있고(해운법 제64조), 예선은 필요한 경우에 사용하도록 하고 있다(해운법 제65조). 해상보험은 의무적으로 가입하도록 하고 있다(해운법 제84조). 현재 북한내에서 해난구조 및 인양작업은 북한 해사당국만이 하도록 하고 있다(해운법 제71조).

나. 북한의 항만법과 자유무역항 규정

북한 항만법에서 특징적인 내용은 다음과 같다.

북한은 1986년 9월 최고인민회의 상설회의 결정으로 ‘항만법’ 을 채택하였다. 그 후 1999년 3월 최고인민회의 상임위원회 정령으로 항만법을 수정보충하였다. 북한의 항만법은 모두 5장 70개조로 구성되어 있는데，항만법의 기본규정，항만건설，항만관리，항만 운영，항만사업에 대한 지도통제 등이 주요내용을 이루고 있다.

첫째, 항만건설계획의 주체를 해운기관으로 명시하고, 항만 계획수립과 건설의 주체를 구분하고 있다. 항만법 제 9조에서는 “해운기관과 해당기관은 국토건설총계획에 기초하여 항만건설계획을 세우고 항만을 현대적으로 건설하여야 한다”고 명시하고 있다. 그리고 동 법 제11조에서는 “항만건설은 건설주기관이 직접 하거나 건설주기관과 시공주기관사이의 계약에 의하여 한다”고 규정하고 있다. 즉 항만의 건설계획은 해운기관에서 담당하도록 하고 항만건설은 토목건설파트에서 담당하도록 하였다.

둘째, 항만내 철도 및 도로건설을 의무화하여 항만의 운영효율성을 높이도록 하고 있다. 항만법 제15조에서는 “항에는 배짐 작업에 유리하고 화차에 머무름 시간을 줄일 수 있게 철길을 건설하며 짐 운반 수단이 늘어나는데 맞게 윤환도로를 건설하여야 한다”고 명확히 밝히고 있다.

또 항만 철도와 도로의 정비도 의무화하고 있다. 법 제28조에는 “철도운수기관과 항운영기관은 항에 있는 철길과 도로를 정상적으로 보수정비하여야 한다”고 규정하고 있다.

셋째, 북한 항만내 북한기 게양을 강제화하고 있다. 항만법 제38조에는 “우리나라 항에 들어오려는 다른 나라 배는 조선민주주의인민공화국 국기를 달아야 한다”고 규정하고 있다. 이 조항은 해운의 국제관례를 무시한 규정으로 많은 문제를 야기시키고 있다. 실제로 북한은 1995년6월 우리 남측의 선박이 북한항에 입항했을 때 태극기를 강제 하강시키고 인공기를 게양하도록 하는 불법행위를 하였다. 이와 같이 북한의 항만법 제38조는 국제관례와 상충되는 내용으로 시급한 개정이 필요하다.

국제법상 선박의 국기는 선박의 국적을 걸정하고 횡행의 자유를 보장하며 국가주권을 상짐한다 또 선박의 국기는 국가의 책임과 관할권을 결정한다. 선박의 국기는 국제법상의 잭임과 권리를 인수하는 걸징적인 근거가 된다. 선박과 국기에 대한 상세한 논의는 강종희, “선박과 국기”, 해운산업연구，1995. 8월호 참조.

넷째, 북한 항만에서는 무선통신기재 사용을 제한하고 있다. 항만법 제42조에서는 “다른 나라 배는 항만에서 해당 기관의 승인없이 측심, 전파탐지 및 무선통신기재를 사용 할 수 없다”고 명시하고 있다. 이에 따라 북한은 입항하는 외국선박의 통신기자재를 출항시까지 사용하지 못하도록 봉인시키고 있다. 이 또한 국제관례에 맞지 않은 부분이라 시정이 시급한 상황이다.

다섯째, 항비의 선납을 요구하고 있다. 항만법(제63조)에서는 “다른 나라 배 운영기관은 항만비용전도금을 배가 항에 도착하기 전에 지정된 은행의 돈자리에 넣어야 한다”고 명시하고 있다. 항만비용의 선입금은 국제사회의 관례에도 맞지 않지만， 북한의 금융시스템이 낙후되고 항만운영이 안정적이지 못한 상황에서는 더욱 문제가 되고 있다.

한편 북한은 개혁과 개방에 대비하고 대외무역의 활성화를 위해 1991년 자유경제무역지대를 선포하고. 1994년에는 자유무역항규정을 제정한다. 자유무역항 규정의 적용을 받는 대상항만은 나진항, 선봉항, 청진항이다. 그러나 청진항은 자유무역지대는 지정되지 않아 자유무역항규정만 적용받고 자유경제무역지대에 관한 법규는 적용받지 아니한다.

자유무역항은 드나드는 배와 화물에 대해 관세나 톤세․운임세를 부과하지 않는 것을 특징으로 하고 있다. 특히 외국투자가는 자유무역항에서 외국인투자기업，즉 합작기업․합영기업․외국인기업을 창설하여 부두, 창고, 배수리소 등을 운영할 수 있다. 외국인 기업은 자유경제무역지대 내에만 설립할 수 있는 것이 원칙(외국인투자법 제3조, 외국인기업법 제1조, 동시행규정 제2조 1문)이나, 자유무역항규정은 제한된 범위 내에서 자유경제무역지대가 아닌 자유무역항, 즉 청진항에도 외국인기업 을 설립할 수 있도록 하고 있다. 자유무역항은 외국인 뿐만 아니라 북한주민에게도 적용된다. 자유무역항 규정은 항을 이용하거나 이용하려는 북한의 기관·기업소·단체, 공민, 다른 나라의 기관·회사·기업체 기타 경제조직 및 개인, 북한 영역 밖에 거주하는 조선 동포에게도 적용된다. 즉 자유무역항규정은 외국투자가, 외국투자기업 등 외국인과 북한의 기관·기업소에게만 적용되는 것이 아니라 북한 주민들에게도 적용되고 있다.

현재 북한의 무역항에서는 항에 드나드는 선박․선원․여객과 화물은 국경 통행검사, 세관 검사, 위생 검역, 수의검역, 식물검역을 받아야 한다. 그러나 중계무역화물은 해당 검사․검역기관이 필요하다고 인정하는 경우에만 검사나 검역을 실시한다.

북한의 자유무역항 규정에도 외국선박에 대해 북한기를 강제 게양하도록 하는 규정이 있다. 즉 자유무역항 규정 제11조에는 ‘입항하려는 배는 배길안내지점에 도착하여 조선민주주의인민공화국 국기를 게양하여야 한다’고 규정하고 있다. 문제는 북한은 남한선박의 북한항내 입항시 태극기를 강제 하강시키고 북한기를 게양하도록 하는데 있다.

황진희, “북한의 해운․항만물류 실태와 남북한 공동발전을 위한 정책과제”, 해양한국 2008권 제2호, 2008, 97~99면.

2. 북한의 입항절차

남한 화물의 북한 입항 수속 절차는 다음과 같다. 첫째, 배선계획통지 및 입항허가를 신청한다. 선박회사는 배선 당해월의 전월 15일까지 조선대외 운수회사와 도착항의 선박 대리점 회사에 배선계획을 통지한다. 북한 항만에 도착하기 10일전에 입항허가신청서를 조선대외운수회사에 제출해야 한다. 둘째, 통지된 배선 계획의 변경시에는 선박회사가 원칙적으로 선박의 조선항 입항 7일 전에 조선대외운수회사에 통지해야 한다. 변경통지를 받은 조선대외운수회사는 입항 허가 여부를 일요일과 국정공휴일을 제외하고 48시간 이내에 전신으로 선박회사에 통지한다. 셋째, 선박의 입항허용기간은 입항예정일의 전후 2일(총5일)이다. 입항허가를 받은 선박이 입항 허용기간을 경과한 경우, 정박기간은 실제로 하역을 개시한 시간부터 계산한다. 넷째, 선박회사는 선박의 출항일시와 북한 항만 입항예정일을 출항후 즉시 조선대외운수회사에 전신으로 통지해야 한다. 다섯째, 입항세는 입항허가 신청과 동시에 조선외국선박사업회사에 연락하여 본선 입항이전에 동 회사의 당해항 지사에 도착하도록 송금해야 한다. 입항세 송금은 북한 당국이 지정하는 일본 등 제3국 계좌를 이용하도록 한다.

IV. 육상운송

남한의 육상운송 관련 법률로는 운송주선업과 운송업 관련 규정이 있는 상법과 남북 교류에 근거법인 남북교류협력에 관한 법률이 있다. 또한 철도 부문의 경우 철도사업법, 도시철도법, 철도건설법, 철도산업발전기본법, 철도안전법 등이 있으며 도로부문에는 도로법, 도로교통법, 고속국도법, 유료도로법, 사도법 등이 있다. 이 밖에 자동차관리법, 자동차손해배상보장법, 물류정책기본법 등이 있다.

북한의 육상 운송 관련 법률로서는 운송계약 규정 및 운수기관을 규정한 민법이 있으며, 철도와 도로운송에 관한 법령이 있다. 철도부문의 경우 철도운영에 관한 규정, 철도운전에 관한 규칙, 철도운수에 관한 규정, 철도수소화물운송규칙, 철도화물운송에 관한 규정, 차량대여에 관한 규정 등이 있다. 자동차 운송과 관련해서는 교통안전에 관한 규칙, 자동차 단속규칙, 공차 운행차 화물취급 규정이 있으며 기타 도로관리에 관한 규정, 창고사업에 관한 규정 등이 있다.

1. 상사(商事)관련 법제

가. 남한의 상법

남한의 상법 제1조에는 상사에 관하여 상법에 규정이 없으면 상관습법(商慣習法)에 의하고, 상관습법이 없으면 민법의 규정에 의한다는 규정이 있다. 따라서 남한의 상사관련 법령의 법원(法源)은 상법, 상관습법, 민법이라고 말할 수 있다.

상법의 내용을 살펴보면, 공법인의 상행위와 일방적 상행위를 동법의 적용 대상으로 하고 있으며(제2조∼제3조), 제46조에는 기본적인 상행위를 규정하고 있다. 또한 제8장(제114조∼제124조)에서는 운송주선업에 관한 규정을, 그리고 제9장(제125조∼154조)에서는 물건운송과 여객운송의 운송업에 대한 규정을 두고 있다. 물건운송의 경우에는 운송장과 화물상환증, 손해배상책임, 수하인의 지위 및 의무 등을 정하고 있으며, 여객운송의 경우에는 여객 손해의 배상책임과 수하물에 대한 책임 등을 규정하고 있다.

나. 북한의 사회주의상업법

북한법령에서 운송에 관한 법률을 수송계약이라 하여, 민법상에 운송계약이 규정되어 있다. 물적운송에 관한 법적인 규정은 영업을 위한 운송업규정을 제외하고 항목별로 잘 구성되어 있다. 북한에서는 중요 운수수단이 국가 또는 협동단체의 소유임으로 수송인은 언제나 국가 또는 협동단체 수송기관이 된다. 그러나 짐을 보내는 사람은 기관이나 단체 혹은 개인이 될 수 있다. 남한의 운송업무에 대하여 운송물의 멸실과 운임, 화물상환증에 관한 제반규정, 운송장의 허위기재에 관한 책임을 정한 규정이 없다.

민법 제125조, 제126조, 134조: 운수기관이 짐을 일정한 장소까지 실어다가 짐을 받을 자에게 넘겨줄 의무를 지고, 짐을 보내는 자는 짐을 운수기관에 넘겨주고 운임을 지급하는 의무를 지는 계약을 말한다.

여객운송에 관해서는 다음과 같다. 여객운송을 위한 운수기관은 손님들에 대하여 의료봉사 및 식사 등에 관한 서비스 시설을 완비하도록 되어있다. 목적지까지 여객의 운송이 되지 못한 경우 타수단을 확보할 의무가 있다. 이용승객은 취학전 어린이의 무임승차와 일정한 양의 수하물 휴대가 가능하다. 운수기관은 기물을 파손하거나 질서를 어지럽히는 승객에 대하여 손해배상청구 및 하차를 요구 할 수 있다.

민법 제 193조, 제194조 1항: 공민이 운수기관에 기차․자동차․배․비행기를 비롯한 운수수단을 이용하는 값을 물 의무를 지고, 운수기관은 손님을 여행목적지까지 태워갈 의무를 지는 계약이다.

현재 북한에서 대외교역과 관련한 운송보험에 관한 조항은 현재 전무한 상태이다. 단 해상보험에 관해서는 해운법 제8장에 해상보험규정이 있다고 하나, 그 내용이 불명확하다.

한편, 북한의 ‘사회주의상업법’은 1992년에 최고인민회의에서 승인된 법률로서 총 9장 89조로 구성되어 있다. 주요 내용은 사회주의상업의 기본원칙, 상품공급, 수매, 사회급양, 편의봉사, 상품보관관리, 상업의 문화성과 봉사성, 상업시설의 현대화, 상업경영의 과학화, 합리화, 사회주의 상업에 대한 통제 등을 주요 내용으로 하고 있다. 이러한 내용에서 알 수 있듯이 북한의 상업법은 남한의 상법과는 완전히 다른 내용으로 구성되어 있음을 알 수 있다.

2. 남북간 교류관련 법제

가. 남한의 남북교류협력법

남북간 인적․물적 교류에 관한 주요 법률로는 남측에는 ‘남북교류협력법’이 있다. 동법에는 물적 교류에 관하여 제12조(남북한 거래의 원칙), 제13조(반입, 반출의 승인), 제14조(반출·반입 승인대상 물품등의 공고), 제15조(교역에 관한 조정명령), 제17조∼제18조(협력사업), 제20조∼21조(수송장비의 운행 및 출입관리), 제22조(통신역무의 제공), 제23조(검역) 등의 규정이 있으며 제26조에는 다른 법률의 준용을 규정하고 있다. 즉, ‘남북교류협력에 관한 법률’은 교역에 관하여 이 법에 특별히 규정되지 않은 사항에 대해서는 ‘대외무역법’을 준용하며, 물품의 반출, 반입에 대하여는 조세의 부과․징수․감면 및 환급 등에 관한 법률을 준용하는 것으로 하고 있다. 한편 남북한 간의 투자, 물품의 반입․반출, 기타 경제에 관한 협력사업 및 이에 수반되는 거래에 관해서는 ‘외국환거래법’, ‘외국인투자촉진법’, ‘한국수출입은행법’, ‘무역보험법’, ‘대외경제협력기금법’, ‘법인세법’, ‘소득세법’, ‘조세특례제한법’, ‘수출용 원자재에 대한 관세 등 환급에 관한 특례법’ 등이 준용되고 있다.

인적교류에 관해서는 제9조(남북한 방문)와 제10조(외국 거주 동포의 출입 보장), 제11조(남북한 방문에 대한 심사)에 근거규정을 두고 있다. 또한 동법 시행령의 제3장(남북한 왕래 등)에는 제12조 이하 제24조까지 증명서의 규격 및 기재사항, 증명서의 발급관련 내용, 재외국민의 방문 신고, 접촉신고, 특례조치, 출입심사 관련 내용, 심사확인, 휴대금지품의 고시 등에 관한 규정이 있다.

이밖에 남북교류와 관련 행정규칙들이 있는데, 주요 내용은 다음과 같다.

- 통일부 고시: 개성공업지구 반출 컴퓨터 관리지침 [시행 2012.7.27] , 국내기업 및 경제단체의 북한지역 사무소 설치에 관한 지침 [시행 2012.7.27] , 국내기업의 북한지역사무소 설치에 관한 지침 [시행 2009.7.31] , 남북 교역물품의 원산지확인에 관한 고시 [시행 2012.7.26] , 남북경제협력사업 처리에 관한 규정 [시행 2012.7.27] , 남북한 방문 특례 및 북한주민접촉 절차에 대한 고시 [시행 2012.7.26] , 대북 전략물자의 반출승인절차에 관한 고시 [시행 2012.7.27] , 반출반입 승인대상품목 및 승인절차에 관한 고시 [시행 2012.7.26] , 인도적 대북지원사업 및 협력사업 처리 관한 규정 [시행 2012.7.26] .

- 통일부 훈령: 남북교류협력시스템 운영관리 규정 [시행 2013.10.5] , 남북교류협력협의사무소 운영규정 [시행 2008.3.7] , 남북이산가족 방문단의 남북간 왕래절차에 관한 특례 [시행 2008.3.7] , 남북회담대표단의 북한방문 절차에 대한 특례 [시행 2009.12.28] ,

- 관세청 고시: 남북한왕래자 휴대품통관에 관한 고시[시행 2013.5.6] , 개성공업지구 반출입물품 관리에 관한 고시 [시행 2013.5.31] , 남북교역물품 통관관리에 관한 고시 [시행 2013.5.31] ,

- 기획재정부 고시: 대북투자 등에 관한 외국환 거래지침 [시행 2009.7.31]

- 농림축산식품부 고시: 북한산 쌀 반입 허용범위 [시행 2013.10.7]

나. 북한

북한은 1993년에 최고인민회의 상설회의의 결정으로 자유경제무역지대의 기본법의 성격을 갖는 ‘자유경제무역지대법’을 채택하였다. 자유경제지대 내에서의 모든 활동은 이 지대와 관련한 북한의 법과 규정을 따라야 하며, 자유경제무역지대와 관련한 법과 규정에 없는 사항은 북한의 해당법과 규정에 준하도록 하고 있다(자유경제무역지대법 제6조).

1998년 김정일 체제가 공식 출범과 더불어 북한은 개헌과 함께  외국인투자법을 비롯한 관련 법령 재정비에 본격 착수하였다. 1999년 2월에 외국인투자법, 자유경제무역지대법, 국인기업법, 합작법, 합영법, 외국투자기업 및 외국인세금법, 외화관리법, 외국투자은행법, 토지임대법 등 9개 법률이 개정되었다. 또한 1999년 5월 8일 내각 결정으로 외국인투자기업 노동규정 등 5개 규정도 개정되었다.

대외경제 관련 법률정비는 2002년 7․1조치 이후 더욱 확대되었다. 우선 대외무역 확대 및 외자유치 활성화를 위한 대외개방 확대 차원에서 특수경제지대 확대와 관련된 법률(2002. 9. 12. 신의주특별행정구기본법 채택/2002. 11. 13. 금강산관광지구법 채택/2002. 11. 20. 개성공업지구법 채택)들이 제정, 공포되었다. 2000년대 중반에는 통상 및 외국투자부문 법령을 재정비하여 합영법, 합작법, 외국인기업법, 외국투자은행법, 외국투자기업 및 외국인세금법, 외화관리법, 세관법, 공증법, 보험법, 무역법 및 관련 시행규정 등을 개정하였다.

2005년 7월 6일 북한은 남한 자본의 유치의 필요성을 느껴 최고인민회의 상임위원회 정령(제1182호)으로 ‘북남경제협력법’을 제정하였다. 그러나 북한은 이 법에 대하여 남한에 획기적인 조치라고 자평하기는 하나 문제점이 많이 내포되어 있다. 자유로운 자본투자가 보장되지 않는 점은 개선되어야 하며, 남한기업의 법적 지위를 외국인기업과 동등한 대우를 넘는 우대조치가 강구될 필요가 있다. 즉 남한이 남북간의 거래를 민족내부거래로 인정하였듯이 남한기업이나 남한주민의 투자를 민족내부거래로 명문화 필요가 있다. 또한 경직된 노동부분에 대한 규정을 유연하게 개정할 필요가 있다. 즉 제17조에 노동력은 원칙적으로 북한주민으로 충당해야 한다는 점과 북한의 지도기관을 통한 채용을 규정하고 있다는 점은 개선하여야 할 것이다.

3. 운송관련 법제

가. 남한

1) 철도

남한의 철도운송관련 법률의 하나인 철도사업법에는 제4조부터 25조까지는 철도사업, 제25조부터 제33조까지 철도서비스에 관한 규정을 두고 있다.

남한의 철도사업법에서 관련 조문은 제26조, 제28조 등이 있다. 제26조는 공공복리의 증진과 철도서비스이용자의 권익보호를 위하여 철도사업자가 제공하는 철도서비스에 대하여 적정한 철도서비스기준을 정하고, 그에 따라 철도사업자가 제공하는 철도서비스의 품질을 평가하도록 하고 있다. 또한 철도사업자간 경쟁을 제한하지 아니하는 범위안에서 철도서비스의 질적 향상을 촉진하기 위하여 우수철도서비스에 대한 인증을 할 수 있도록 하였다.

2) 도로

도로운송과 관련되어 남한은 ‘도로법’, ‘고속국도법’, ‘유료도로법’, ‘사도법’이 있다. 도로법은 도로망의 정비와 적정한 도로관리를 위한 사항을 규정한 법률로서 총 102조, 부칙으로 구성되어 있다. 주요 내용은 도로 및 노선에 관한 규정(제8조∼제19조), 도로관리(제20조∼제37조), 도로의 점용(제38∼44조), 도로의 보전 및 공용부담(제45∼65조), 도로에 관한 비용과 수익(제66∼82조), 감독 및 손실 보상 등으로 이루어져 있다. 이 밖의 「고속국도법」은 총 14조, 부칙으로 구성되어 있는 짧은 법률로서 고속국도의 노선 지정, 도로구조 기준, 관리청, 교차방법 및 다른 시설의 연결, 접도구역 지정, 통행의 제한 등에 관한 규정으로 구성되어 있다.

가. 북한

1) 철도

북한의 철도관련 법령으로는 철도법이 제정되었다. 철도법은 토지법과 함께 조문에 ‘혁명의 고귀한 전취물’이라는 표현을 명기하고 있다. 철도법은 ‘혁명’을 직접 반영하고 있는 대표적인 법의 하나이다.

철도법 제1장은 그밖에 철도의 ‘현대화, 과학화’를 통한 ‘물질기술적 토대강화’(제5조), ‘철도수송’이 ‘사회와 전체 인민을 위한 봉사사업’(제8조)이라는 점, ‘과학연구사업과 기술인재 양성사업’(제10조), ‘다른 나라, 국제기구들과의 교류와 협조’를 규정하고 있다.

제2장은 ‘철도의 물질기술적토대 강화’에 대한 구체적인 규정들을 담고 있다. 북한은 ‘철도전기화’를 ‘철도운수발전의 기본방향’으로(제13조) 밝히고 있다.

제3장부터 제5장은 ‘렬차운행’, ‘철도화물수송’, ‘철도려객수송’에 대한 세부적 내용을 규정하고 있다.

북한의 철도도 ‘철도화물수송’(제28조)과 ‘철도려객수송’(제42조)이라는 용역을 ‘공급’한다. 그러나 북한에서 ‘철도는 중요산업국유화강령을 실현하기 위한 투쟁을 통하여 쟁취한 혁명의 고귀한 전취물’(제2조)이다. 곧 혁명국가의 대표적 성과이다.

철도에 대한 소유권을 국가만이 갖는다는 것은 철도법 제2조에도 규정되어 있고, 사회주의헌법에도 명시되어 있다. 사회주의헌법 제21조는 철도를 비롯하여 ‘자연부원’, ‘항공운수, 체신기관과 중요공장, 기업소, 항만, 은행’은 ‘국가만이 소유한다’고 규정하고 있다.

철도에 대한 특별한 취급은 철도의 중요성에서 비롯된 것이다. 철도법의 첫 조문은 철도가 ‘나라의 동맥’이자 ‘인민경제의 선행관’(제1조 전단)이라는 내용으로 시작한다. 뿐만 아니라 ‘철도는 사회주의 자립적민족경제의 발전과 인민들의 물질문화 생활향상에 이바지’(제1조 후단)해야 하는 사명을 갖고 있다.

북한의 철도법 제42조는 철도서비스에 대하여 규정하고 있다.  ‘손님들의 려행상 편의를 도모하기 위한 봉사활동’이라는 것이다. ‘철도운수기관’에는 ‘려행하는 손님들에 대한 봉사성을 높여 그들의 안전하고 문화적인 려행을 보장하도록 요구’하고 있다.

권영태, 통일뉴스, 2010. 2. 5.

2) 도로

북한은 ‘도로관리에 관한 규정’이 내각결정의 형태로 제정되었는데, 총18조로 구성되어 있다. 주요 내용은 도로의 등급(1∼5급) 구분, 도로의 관리 주체, 도로공사의 절차 등이다.

한편, 북한은 도시도로의 정비 및 관리에 대해서는 도시경영법에 근거규정을 두고 있으며, 육상운송 관련 대외관계법령으로는 라진-선봉경제무역지대 중계짐임자대리업무규정, 자동차등록규정 등이 있다.

도시경영법은 1992년 4월에 최고인민회의에서 채택되었는데 총 7장 63조로 구성되어 있다. 동법은 제4장에 도시도로, 하천정비, 제7장에 도시경영에 대한 지도관리 규정을 두고 있다.

북한의 대외관계법으로는 조선민주주의인민공화국합영법, 외국인투자법, 합작법, 외국인기업법, 대외경제계약법, 자유경제무역지대법, 외국투자기업 및 외국인세금법, 외환관리법, 토지임대법, 외국투자은행법 등이 있다.

이 규정은 북한이 1995년에 정무원결정으로 제정한 것으로서, 북한의 자유경제무역지대를 거쳐 화물을 수송하려는 화주의 편의를 보장하고, 외국과의 중계화물수송을 활성화시켜, 중계무역기능을 강화하려는 목적을 구체화한 것이다.

이 규정은 자유경제무역지대의 자동차 등록 및 기술검사에 관한 내용으로 1996년 7월에 정무원 결정으로 채택되었다. 북한은 이 규정을 통해 자동차 사고 예방과 자동차 이용율 제고를 촉진한다고 하고 있으나, 이외에도 외국인에 대한 자동차이용세 과세 근거를 마련하려는 목적도 있다.

4. 운송관련 국제협정

남북한의 철도와 도로 연결은 러시아나, 중국의 육로이동이 가능하게 되어 국제협약의 가입여부도 중요하게 논의되어야 한다. 현재 북한이 체결하고 있는 국제조약과 한국이 가입되어 있는 운송협약은 육상교통의 개통과 함께 통행관련 조약의 기준으로 작용할 수 있기 때문이다.

가. 양자간 운송협약

북한은 인접국가인 중국과 1950년대부터 인적, 물적 수송과 관련된 협정을 체결하였다. 주요 운송협정으로는 물자교환에 관한 무역 협정(1950년), 직통철도운행 협정(1954년), 압록강과 두만강의 목재수송에 관한 의정서(1956년), 우정(郵政)협정(1957년 7월), 대외무역기구의 화물인도 공동조건에 대한 의정서(1958년), 화물교환에 관한 의정서(1958년, 1959년), 압록강과 두만강의 목재수송에 관한 의정서의 보충의정서(1961년), 상호화물공급에 관한 의정서(1962년, 1965년), 중조국경철도의정서등이 있다. 중조국경철도 의정서는 매년 부분 수정되는 것으로 보인다.

북한은 인접국가인 러시아(구소련)와 1950년대부터 인적, 물적 수송과 관련된 협정을 체결하였다. 주요 운송협정은 다음과 같다. 우편, 소포교환에 관한 협정(1954년), 교역과 항해에 관한 조약(1961년), 국경철도공동운영위원회에 관한 의정서(1994)를 체결한 바 있다.

나. 다자간 운송협약

한반도 주변국의 운송관련 국제협약 가입 현황은 다음과 같다. 러시아는 도로통행협약, 도로표지 및 신호협약, 국제도로화물관세협약, 컨테이너수송 관세협약, 국경통과물자관리협약, 국제철도운송협약에 가입되어 있다.

한국은 도로통행협약, 도로표지 및 신호협약, 국제도로화물관세협약, 컨테이너수송관세협약에 가입하였다. 그러나 북한, 몽골, 카자흐스탄은 국제철도운송협약(SMGS)에만 가입해있는 실정이다.

국제철도운송협정(SMGS): 1951년 구사회주의국가를 중심으로 구성된 국제철도협력기구(Organization for Railways Cooperation: OSShD)가 사회주의국가간의 철도화물운송을 규정하기 위해 제정된 협약으로 러시아, 카자흐스탄, 중국, 몽골, 베트남, 북한, 폴란드, 유고, 체코, 동독, 알바니아 등 사회주의 국가들이 가입하였으며, 이 협약은 수차의 수정을 거쳐 협정국간의 국제철도화물운송에 적용되고 있다.

그러나 본 협정은 출발역과 도착역이 발송국 영역 내에 있거나 발송국 열차를 이용하는 통과화물의 경우, 발송국이나 도착국의 열차를 이용하여 제3국을 경유하여 운송하는 경우, 국경을 인접한 국가간에 그 나라의 국내규정에 따라 처리하는 경우에는 해당국가간에 체결한 특별협정에 따라 처리가 되기 때문에 본 화물운송협정이 적용되지 않는다.

화송화물의 종류는 정차화물(整車貨物), 영담화물(零担貨物), 대용량 컨테이너화물로 분리되어 운송된다. 정차화물은 송장 1부에 의한 운송위탁이 단독차량에 의해 운송되어야 할 경우를 말한다. 영담화물은 운송장 1부에 의한 운송위탁이 화물의 무게가 5,000kg을 초과하지 않고, 또한 단독차량에 의해 운송될 필요가 없을 경우이다. 컨테이너화물은 운송장 1부에 의한 운송위탁이 대용량 컨테이너(빈 컨테이너 포함)에 의해 운송되어야 할 경우를 말한다.

그러나 운송장 1부에 의해 대용량 콘테이너를 이용하여 운송되는 5,000kg이내 화물은 零担貨物이 아니고 컨테이너화물로 분류된다.

운송비용은 국경을 인접한 철도역을 운송하는 경우 발송국과 도착국의 운송비용은 각국 국내 운가규정에 따라 처리한다. 출발지에서 도착지까지 수 개의 국경역을 경유하여 운송되는 경우에는 발화인이 1개 이상의 국경국에 대한 운송비용을 지불하고, 나머지 국경국의 운송비용은 수화인으로 하여금 지불하게 할 수 있다. 국경 인접국가간 화물 운송시, 국경역에서 철도 궤간이 서로 달라 차량을 교체하여 재적재하거나 또는 바퀴를 교체하는데 소요되는 비용은, 본 작업이 인계국에서 진행되었거나 또는 인수국에서 진행되었거나 모두 수화인에게 징수하게 되어있다. 발송국에서 국경을 인접한 국가를 통과해 화물을 운송하는 도중, 철도 궤간이 달라 차량을 교체하여 재적재를 진행하거나 또는 차량바퀴를 교체하는데 소요되는 비용은 발화인이나 수화인에게 징수한다.

화물이 훼손되거나 운반도중 형질상의 변화가 있으며, 기타원인에 의해 화물의 일부 혹은 전체가 원래의 용도로 사용할 수 없는 경우에 수화인은 화물의 수령을 거부할 수 있다. 만약 송장에 기재된 화물이 부족할 경우에도 수화인은 비용을 지불해야하며, 수화인은 인계받지 못한 화물에 대하여 배상을 청구한다. 그러나 배상한도액은 어떤 경우든 화물이 전량 분실되었을 경우의 총액를 초과하지 못한다. 화물 운송에 있어 출발역이나 중간역에서 장애가 발생한 경우 철도측에서는 철도측의 과실에 의한 경우를 제외하고 운송경로를 변경하여 발생되는 비용을 징수하고, 운송기한을 재조정 할 권한이 있다.

화물운송기한은 운행거리에 따라 빠른운송화물과 보통운송화물로 구분하여 각각의 배달시간에 배달한다. 그러나 운송기한은 첫째, 철도 궤간이 달라 다른 차량으로 교체하여 화물을 재적재하는 경우, 둘째, 철도 궤간이 달라 차량바퀴를 교체하는 경우, 셋째, 연락선을 이용하여 화물을 운송하는 경우에 한하여 이틀을 연장할 수 있다. 이외에도 화물운송 과정에서 필수적으로 발생하는 시간소요에 대해서는 운송기한을 연장할 수 있다.

북한이 가입한 대표적인 국제운송협약 중 사회주의 국가간의 국제철도화물협정(SMGS), 여객협정(SMPS)은 1951년 시행되어 러시아, 카자흐스탄, 중국, 몽골, 베트남, 폴란드, 유고, 체코, 알바니아 등 25개국이 가입되어 있다.

국제철도화물운송협약(Convention Internationale Concernant le Transport des Marchandises par Chemins de Fer, 1970: CIM): 유럽에서 철도를 이용한 국제운송을 할 경우의 준거법은 국제철도화물운송협약이 적용된다. 협약은 1980년 베를린에서 서명되어 1985년에 발효된 “The Convention Concerning International Carriage by Rail"의 일부분으로 그 내용은 철도를 이용한 화물운송시 운송계약의 체결, 계약 이행, 운송인의 책임, 당사자간의 법률관계와 재판관할법원에 대하여 규정하고 있다.

적용범위는 운송장에 의한 모든 위탁수송에 적용되고 있으나, 예외적으로 동일국가 내에 탁송화물의 시종점이 있고 다른 국가의 지역을 통과목적으로만 지나가는 경우는 제외되고 있다. 적용되는 운송장의 경우 최소 2개국이상의 영토를 경유하는 수송에 해당한다. 철도회사는 화물의 종류에 관계없이 운송행위에 있어 준수해야 할 의무조항이 있다. 위탁화주는 본 규정 및 보조규정과 관세조항을 따라야 하고, 운송은 일반적인 통과표지와 통상적인 교통수단에 의해 이루어질 수 있으며, 운송은 철도가 피할 수 없거나 해결할 수 없는 상황에 의해 중단되지 않게 되어 있다.

적재금지품목으로는 운송시 통과국 중 한 개 국가라도 금지하는 물품, 통과국 중 해당 물품에 대한 통과영역 내 독점수송권을 가지고 있는 물품, 물품의 치수, 부피, 포장상태 등이 수송화차에 맞지 않는 경우, 「국제간 철도수송시 위험물 수송에 대한 규정(RID)」에 저촉되는 물품은 운송이 불가하다.

또한 운송경로 중 화물에 부과된 모든 요금과 보조요금은 법적으로 규정되고 명문화 된 관세부과형식으로 산정되어야 하며 국제간 관세는 자국내 관세를 제외한 국제간 통행에 대해 의무적으로 집행해야 한다. 국제관세의 적용은 운송장에 기재된 급행여부에 따라 차등적용한다. 요금은 위탁인이 규정한 노선에 따라 계산하거나 또는 위탁인의 요구가 없을 경우 철도회사가 선택한 노선에 따라 계산한다. 위탁인은 위탁서류에 어떠한 운임표가 적용되는지를 규정할 수 있다. 철도회사는 적용조건이 충족된 경우 이러한 운임표를 적용해야한다.

철도회사는 의도적인 위법행위나 관리소홀을 제외하고는 화물중량의 50gold francs/kg을 보상하게 되어 있다. 관리소홀 또는 위법행위로 인한 손해발생시는 운송인의 책임한도액이 보통의 경우보다 보상액이 2배로 증가한다. 또한 운송인에 대한 소송제기기간도 일반적으로 1년이나, 고의적인 불법행위의 경우 2년이 적용된다.

무과실책임주의: 운송인의 책임에 있어서 운송인이나 사용인의 과실을 요건으로 하지 않는 특징을 보인다. 절대책임주의와는 달리 불가피한 상황으로 인한 사고 혹은 예외조건은 면책사유가 된다.

다. 국제협약과 국경통과

남북간 철도망이 복원될 경우 TSR, TCR과 연계되어 국제철도기구의 가입이 요구된다. 대표적으로 철도에 관련한 국제기구는 OSJD가 있다.

OSJD란 구소련체제의 사회주의 국가, 중국, 북한 등 사회주의체제 국가를 중심으로 유럽-아시아간 철도망 개발 및 발전을 목표로 설립된 국제철도협력기구다.

OSJD는 유럽 아시아간 복합운송을 포함한 철도수송을 원활히 돕고, 국가간 교통정책 및 철도수송의 법적․사회적 측면에서 협조관계를 유지하며, 국제철도여객수송(SMPS), 국제철도화물수송(SMGS), 국제화차협정(PPW), 국제철도여객운임(MPT), 국제철도화물운임(ETT) 등 운송협정 및 회의를 관장하는데 목표를 두고 있다.

부가적으로는 국제운송표준 기본원칙 설정하며, 국제철도망 이용증진, 기술적 조건의 개선 및 현대화를 위한 국제적 협조, OSJD 회원간 국제적 협조에 있어서의 경제적 장애물제거, 철도 및 복합수송에 관련된 여타 국제기구와의 협력을 돕는다.

안병민·손지언, 「남북한간 인적·물적 수송의 활성화를 위한 교통부문의 법적·제도적 정비방안」, 교통개발연구원, 2001년, 39면.

SMPS, SMGS, CIM 등과 같은 국제협약에서 공통적으로 다루는 부분은 열차의 발착에 관한 제반사항과 운반화물의 손실에 대한 보상여부, 국경역에서의 열차궤간에 관한 구조적인 문제에 관한 합의다.

따라서 열차발착 취급은 어느 편에서 수행할 것인가, 열차도착기록부에 어떤 정보를 명시할 것인가, 화차 또는 컨테이너의 손상시 어떤 서류를 기록할 것인가, 화차 또는 컨테이너 유치거부의 기준은 무엇인가, 문제 발생시 누가, 어떤 조건하에서 화물통지등록서를 재발행 할 것인가, 열차의 역통과 및 화차․컨테이너의 지연에 관한 정보를 어떻게 획득하고 어디에서 전달 할 것인가, 국경역에서 차량의 궤간변경 방식은 무엇인가 등에 관한 국가간 합의가 필수적이다.

현재 국제협약 하에 운송되고 있는 화물의 국경통과절차는 다음단계를 거치게 되어 있다. 국경수비대 조사 ⇒ 화차 점검 ⇒ 서류 세관 제출 ⇒ 세관 절차 ⇒ 설 역(정차역) 사무실로 송부 ⇒ 기관차 교체 및 환적 ⇒ 국경 통과의 절차이다.

현재 철도를 통하여 러시아 국경 진입할 경우에는 다음 서류를 필요로 한다. SMGS 화물운송장, 반입등록서(Acceptance Register), 품질 및 수량증명서, 부합증서(Certification of conformity), 원산지증명(Origin Certification), 통과 신고서(Transit Declaration), 상품생산자명세(화물의 목록이 광범위 할 경우), 송장, 매매계약서(필수적인 것은 아니지만, 매매계약서의 구비가 바람직)이다. 이 외에도 기타 화물의 특성에 따라 필요한 서류는 방사능 검사증, 위생검사증, 동식물 검역증, 위생검사증, 수입허가증(수입허가 화물의 경우)이 있다.

안병민·손지언, 「남북한간 인적·물적 수송의 활성화를 위한 교통부문의 법적·제도적 정비방안」, 교통개발연구원, 2001년, 46면.

제2절 남북한의 출입제도

Ⅰ. 남한

남한 주민이 북한을 방문할 경우에 우선 요구되는 서류는 방문증명서로서 이것은 대통령령이 정하는 바에 따라 통일부 장관이 발급하고 있다. 방문증명서 발급에는 북한이 신변안전과 무사귀환을 보증할 수 있는 서류 또는 자료가 필요하며, 이것은 북한 당국 또는 그에 준하는 기관이 작성한 초청장 등으로 대체할 수 있다. 한편, 재외국민 즉 외국에 영주권을 얻었거나 장기체류 허가를 받은 사람은 해당 공관장에게 신고함으로 자유롭게 북한을 방문할 수 있다.

북한주민을 접촉할 경우에 기본적으로 통일부 장관의 신고하여야 한다.

북한주민을 직접 대면해 의사를 교환하는 것은 물론 중개인(제3자)을 통하거나, 전화, 우편, Fax, Telex 등의 통신수단을 이용한 의사교환 전반을 말한다.

또한 남북교류협력법에서는 남북한을 직접 왕래하는 남북한주민은 출입장소에서 심사를 받아야 한다고 규정하고 있는데(제11조), 이 경우의 심사는 신원 확인, 휴대물품의 검사, 검역, 방문증명서 등 필요한 서류의 확인, 출입국관리법에 의한 출국금지 확인 등이다.

남북교류협력법은 1. 가족인 북한주민과 회합ㆍ통신하거나 가족의 생사 확인을 위하여 북한주민과 접촉한 경우, 2. 교역을 목적으로 긴급히 북한주민과 접촉한 경우, 3. 사전 계획 없이 전자우편ㆍ전자상거래 등 인터넷을 통하여 북한주민과 접촉한 경우, 4. 편지의 접수 등 사전 신고가 불가능하거나 그 밖에 부득이한 사유로 사전에 신고의 수리를 받지 아니하고 북한 주민과 접촉한 경우, 5. 외국 여행 중에 우발적으로 북한주민과 접촉한 경우에는 사후신고를 할 수 있다고 규정하고 있다(남북교류협력법 제9조의2 제1항 단서, 시행령 제16조 제2항).

Ⅱ. 북한

1. 출입절차

북남경제협력의 당사자는 남측 또는 북측지역에 출입할 경우 북남당국사이의 합의에 따르는 증명서를 가지고 있어야 한다(법 제13조 제1문). 수송수단에도 정해진 증명서가 있어야 한다(법 제13조 제2문).

현재 남북한의 모든 지역을 적용대상으로 하는 출입, 체류, 거주에 관한 남북합의서는 체결되어 있지 않은 상태이고, 2004년 1월 29일 개성공업지구와 금강산관광지구에 한정하여 적용되는 ‘개성공업지구와 금강산관광지구 출입 및 체류에 관한 합의서(2005. 8. 5. 발효)’가 체결되었을 뿐이다.

위 합의서 제4조(인원의 출입절차), 제5조(통행차량등의 출입절차)에 의하면, 개성․금강산지구에 출입․체류하는 인원은 남측 당국이 발급한 해당 증명서와 지구관리기관이 발급한 해당 증명서를 소지하고 통행차량 등을 이용하여 정해진 출입통로로 출입하여야 한다.

2. 남한 당사자의 체류, 거주

북남경제협력을 하는 남측당사자는 출입사업기관의 승인을 받고 북측지역에 체류할 수 있다(법 제15조 제1문). 공업지구와 관광지구에서의 체류, 거주는 해당 법규에 따른다(법 제15조 제2문).

출입, 체류 업무에 관하여 본법 제6조는 중앙민족경제협력지도기관의 임무 중 하나로 ‘남측당사자의 북측지역 출입방조’를 규정하고 있음에도 위 제15조 제1문에서 별도의 출입사업기관이 남측당사자에 대한 체류승인 업무를 담당하는 것으로 규정하고 있어 향후 이에 관한 업무를 구체적으로 어떻게 분장할지 지켜보아야 할 것이다.

3. 개성․금강산지구의 체류, 거주

본법 제15조 제2문에 의하면, 공업지구와 관광지구에서의 체류, 거주는 해당 법규에 따르도록 규정하고 있어 개성․금강산지구에서 남한 주민은 ‘개성공업지구법’, ‘개성공업지구 출입․체류․거주규정’, ‘금강산관광지구법’, ‘금강산관광지구 출입․체류․거주규정’ 및 ‘개성공업지구와 금강산관광지구 출입 및 체류에 관한 합의서’의 적용을 받게 된다.

‘개성공업지구법’ 제8조는 “법에 근거하지 않고는 남측 및 해외동포, 외국인을 구속, 체포하거나 몸, 살림집을 수색하지 않는다. 신변안전 및 형사사건과 관련하여 북남 사이의 합의 또는 공화국과 다른 나라 사이에 맺은 조약이 있을 경우에는 그에 따른다”라고 규정하여 미흡하나마 남한 주민의 신변안전보장에 관하여 규정하고 있으나, 북남경제협력법은 이에 관하여 규정하지 않고 있다.

4. 개성․금강산지구 이외의 북한 지역에서의 체류, 거주

북한의 일반법인 ‘출입국법’(1996. 1. 19. 채택)은 공민(북한 주민)의 출입국, 외국인의 입출국, 외국인의 체류, 거주, 려행, 법 위반시 공민 및 외국인에 대한 제재 등을 규정하고 있는데 향후 북한 당국이 동법을 남한 주민에게도 적용할지 지켜보아야 할 것이다.

위 ‘출입국법’에 의하면, 외국인의 체류는 6개월을 기준으로 단기체류와 장기체류로 구분되고 목적지에 도착한 때부터 48시간 안에 체류등록을 하여야 하며 해당 기관의 승인을 받아 공화국영역에 거주할 수 있다.

제3절 남북한의 물류 및 출입제도의 한계와 문제점

I. 남북교류협력법의 문제점

남한의 법령 중 양지역간의 인적․물적 수송은 ‘남북교류협력법’에 근간을 두고 있으나, 법체계상의 문제점을 개선하고 내용도 현실에 적합하게 바뀌어야한다는 지적이 계속되고 있다. 따라서 여기서는 인적․물적 교류와 관련하여 몇 가지 문제점만 지적하기로 한다.

첫째, 기본적으로 ‘남북교류협력법’은 합법성이나, 독자성에 대한 문제점이 제시되고 있다. 준용규정이 많고, 범위도 광범위해 명확성을 기할 수 없기 때문에 발생하는 문제점으로 남한과 북한의 특수관계를 염두에 둔 특별법 제정이 필요하다.

둘째, 남북합의(기본합의서 등)와 국내법에 의하면 남북출입·왕래는 기본적으로 국가 간의 이동이 아니라 지역 간 이동이며, 민족내부 교류이다. 큰 틀에서 ‘자유로운 왕래와 접촉’은 민족내부 출입통행의 대원칙이라는 점에서 남북 간의 왕래와 교류를 촉진하는 방향에서 각종 제도와 절차를 더 간소화해야 할 것이다.

셋째, 남북한 특수관계와 민족내부거래성 문제를 도외시 할 수 없다. 이는 서독과 동독에서와 같이 이념적인 갈등으로 분단되어 있는 국가간에 공공연히 발생하는 문제로 남한과 북한의 경우도 예외일 수 없다. 따라서 남북한간 교역과 투자가 세계무역기구(WTO협정)나, GATT협정에 적용되지 않도록 민족내부거래임을 명시하여 추후에 발생될 수 있는 국제적인 문제에 대비해야 한다.

넷째, 인적교류측면에 있어서 북한주민에 대한 위상정립문제가 법적으로 규정되어야 한다. 현재 ‘남북교류협력법’ 및 ‘남북기본합의서’에 따르면 “나라와 나라사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계” 로 규정하였음으로, 북한주민은 정치적 성격이 다른 지역에 거주하는 국외거주자 혹은 재외국민으로 봐야한다는 입장이 지배적이다. 따라서 자의적인 해석이 상존하고 있는 ‘남북교류협력법’ 제30조에서 발생하는 문제점을 감소시키기 위해서 북한주민에 대한 정의를 재정립해야 하는 것이다.

조은석 외, 『남북한 교류․협력 활성화를 위한 법․제도적 개선방안 연구』, 통일연구원, 2000, 42면.

북한의 노선에 따라 활동하는 국외단체의 구성원은 이를 북한의 주민으로 본다.

다섯째, 따라서 남북관계를 ‘민족내부 거래’를 규정하고 있는 ‘남북관계발전기본법(제3조)’과 ‘남북교류협력법(제12조)’ 등과 배치되는 현행 남북출입통행 절차를 법규범에 맞도록 해 불일치를 최소화해야 한다. 물론 2013년 현재의 남북관계 상황에서 모든 대북관계를 민족내부 관계로 설정할 수 없지만, 가능한 범위, 예를 들면 사실상 우리기업의 전용공단이라고 할 수 있는 개성공단과 우리 국민들의 관광지라고 할 수 있는 금강산지역출입만이라도 민족내부 거래를 적용, 보다 자유롭게 왕래할 수 있도록 제도화할 필요가 있다.

여섯째, 현재 남북출입사무는 법무부·관세청·보건복지가족부 등 출입심사기관들이 남북교류협력법에 근거한 준용규정에 따라 각각의 ‘내규 내지 고시’를 제정, 독자적으로 시행하고 있다. 업무의 혼선 초래 가능성과 통일부 업무통할상의 문제가 있는 것이다. 따라서 남북출입 업무의 협업체제라는 특성을 감안하되, 명실상부하게 통일부의 업무통할과 관련기관들과의 유기적 협조체계를 제도화하는 방향에서 통합된 직제를 마련할 필요가 있다. 국가 간의 ‘출입국’과 남북간의 ‘출입경’은 다르다.

일곱째, 남북분단 상황의 특수성에 기인한 군사분계선(MDL) 통과문제를 개선하는 노력이 지속돼야 한다는 것이다. 사전 출입계획의 제출과 이의 승인(유엔사) 및 동의(북한군) 절차, 그리고 갑작스럽게 사정이 변경되었을 때 이를 반영할 수 없게 되어 있는 제도는 어떤 식으로든 변화가 필요하다.

이와 같은 당위성에도 불구하고 남북출입 제도와 현황은 그때그때의 남북관계와 내외정세를 반영하고 있는 바로미터(지표)라는 점에서 한계가 있을 수밖에 없다. 남북한 공히 상대방에 대한 개방을 전제로 하고 있는 남북출입 제도의 개선은 남북관계의 개선과 함께 풀어나가야 할 사안인 것이다. 나아가 남북출입통행 제도와 절차는 문을 지키는 수문(守門)의 역할과 함께 문을 활짝 여는 통문(通門)·관문(關門)의 역할이 조화롭게 가야 한다.

어떻든 남북의 연결과 출입통행은 다다익선(多多益善)이라는 점에서 금년에는 남북관계에서 따스한 바람이 일어 남북출입사무소가 한층 더 바빠지기를 기원한다.

II. 물류의 문제점

남북한간 물적교류에서 제기되고 있는 문제점은 다음과 같다.

첫째, 남북간에 물적교류는 민족간 내부거래로 합의했으나, 아직까지 비용 지불문제와 상사분쟁 등에 관한 문제가 합의되지 않고 있다. 따라서 분쟁에 관한 남북한간의 제도가 시급히 마련되어야 한다.

남북교역은 수출․수입이라는 용어대신에 반출․반입을 사용한다. 이는 제3국을 단순 경유하는 물품의 이동을 포함한 물품의 매매, 교환, 임대차, 증여 등의 형태를 포함한 남북간의 물품이동을 의미한다.

둘째, 북한산 물품의 원산지 확인에 관한 문제는 ‘남북교류협력법’상 북한산 물품의 반입은 민족내부거래 내지 내국 거래로 인정되어 관세면제 혜택을 받고 있다. 때문에 북한물품의 반입시 원산지 확인절차는 타 국가의 물품통관에 비해 복잡하게 되어 있으나, 복잡한 원산지 확인절차는 양지역간 물류비를 증가시키는 결정적인 요인이 되고 있다.

셋째, 화물의 멸실에 대한 손해배상을 위해 여객 및 화물수송의 한계 및 책임기관에 대한 합의가 존재하지 않아 이에 관한 규정을 마련할 필요가 있다.

넷째, 북한과의 교역시 가장 문제되는 점들 중 납기일 준수이다. 실질적으로 남북한간 교역에 개방되어 있는 북한항구는 컨테이너 처리시설이 부족하고, 하역장비가 낙후되어 있을 뿐 아니라 항만노무자의 미숙련 등으로 적체현상이 빈번하게 발생한다. 따라서 북한측과의 거래시 북한의 정치적 상황이나 변수들을 면밀히 고려하여 여유기간을 충분히 계산해야 할 것이다.

III. 출입의 문제점

남북한간 인적교류에서 제기되고 있는 문제점은 다음과 같다.

첫째, 남북교류협력법에 의하면 방북증명서 발급, 출입경 심사 등의 절차와 함께 별도로 주민접촉신고를 하도록 하고 있는데 이와 같은 이중적인 주민접촉신고제도를 두는 것이 타당한지에 대한 논란이 있다.

남북교류협력에 관한 시행령 제12조 제5항(방문숭인 신청): 통일부장관은 방문승인을 하는 경우 법 제9조제4항에 따라 1년 이내의 범위에서 방문기간을 부여할 수 있다.

둘째, 북한주민의 접촉시 필요한 경우에는 안내교육을 받도록 할 수 있으나, 접촉예정자를 대상으로 한 교육은 임의적으로 실시되고 있는 실정이다. 그러나 교육자체에 대한 효과성도 높지 않아 불필요한 절차로 인식되고 있다.

셋째, 북한주민을 접촉한 후, ‘남북교류협력법’ 규정에 따라서 접촉후 통일부장관에게 보고해야 한다. 현재 북한주민의 접촉과 관련한 결과보고는 자료수집의 목적으로 사용되고 있다. 그러나 이러한 사후관리가 형식적인 수준에서 행정상의 불필요한 절차로 오인될 수 있다.

「남북교류협력법」 제9조의2 제1항 단서.

제4절 북중 국경(邊境)지역의 물류 및 출입제도

I. 북중간의 물류와 출입제도의 특징

1. 양국의 우호협력관계에 따른 활발한 교류와 협력

북한과 중국은 상호 전통적 우호협력관계를 바탕으로 각종 협약이나 조약을 체결하여 물류 및 출입의 제도화를 상당한 수준으로 발전시켜왔다고 평가할 수 있다. 즉 수상무역, 해상무역, 호시무역 등을 이용한 물류이동은 북중간의 무역을 촉진시키고 있다. 또한 북중간에는 육로, 철로, 수로, 해로 등 다양한 통로를 통하여 열차, 차량, 선박 등을 운행하여 주민왕래가 비교적 활발하게 이루어지고 있는 추세이다.

이에 따라 양국간에는 출입과 물류의 원활한 진행을 위해 두 가지 기본적인 제도를 통해 간소한 교류협력 절차를 마련하여 실행하고 있다. 먼저 인원왕래에 있어 통행증 제도의 실시이다. 중국 공안부와 북한 국가보위부가 1994년 8월 ‘中朝邊境公安安全’ 7차 수석대표회의에서 ‘조중 변경지구 출입증 발급 및 관리에 관한 합의’에 따라 여권 없이 통행증으로 북중간을 출입을 허용하고 있다. 통행증은 공무통행증과 국경(邊境)주민통행증으로 구분하여 공무 통행에 우선권을 부여하고 있으며 국경주민 통행증은 단수와 복수 통행증으로 발급하고 있다. 다음으로 차량 통행증 제도의 실시이다. 1994년의 ‘북중 변경차량 출입표시 발급 및 사용에 관한 임시규정’에 따라 차량 통행증을 발급하고 있으며, 통행증은 1회용과 3월간 사용할 수 있는 복수용으로 구분되어 있다. 이에 따라 통행증을 부착한 차량은 자유롭게 양구의 국경을 통행할 수 있게 되었다.

2. 비공식적 출입과 불법적 물류

북중은 지리적 특성상 국경의 접촉면이 길고 넓다보니 양국간의 다양한 접촉과 교류가 이루어질 수 있는 자연적 조건을 갖추고 있다. 그래서 밀수 등 비공식적 거래 또한 활발하다. 특히, 압록강 하류와 북한서해 연안을 따라 이웃으로 살아가면서 불법이라는 의식 없이 북한의 수산품과 중국 소비재품이 물물교환 형식으로 밀거래되고 있다. 이러한 불법적 거래는 일정한 뇌물 제공을 통해 국경(邊方) 세관과 관리관청의 묵인 하에 성행하고 있다.

3. 북중 출입과 물류의 활성화를 위한 중국의 인프라확충

동북진흥공정을 구체화한 중국국무원 판공실 36호 문건에 따라 중국 정부는 철도, 도로, 항만 등에 대한 집중적인 투자를 통한 동북 3성 물류망의 완비를 추진하고 있다. 나아가 이 동북 3성 물류망을 북한과 연결함으로써 단둥 물류운송 중심도시 건설이 계획되어 있다. 이를 위하여 중국은 다롄-목단강 고속도로 건설과 다롄-목단강 동변철도 전 구간 연결공사를 완성하였다. 중국 총리가 북한과의 협의를 통해2009년 10월 북한과의 도로망 연계를 위해서는 단둥-신의주를 잇는 대교 건설을 선언하면서, 18억 위안(약 3300억원)의 건설비용으로 기존 압록강 철교에서 8㎞ 정도 하류 지점에 제2압록강대교를 건설하고 있으며 2013년 12월 현재 거의 완공단계에 있다.

북중간에는 압록강 수계와 북한 서해 연근해를 중심으로 국경주민의 이익과 편의를 위하여 공식적인 해상무역을 허용하고 있다. 해상무역선은 중국이 168척, 북한도 같은 수의 해상무역선을 운용하고 있다. 북한의 수산물 중 활어는 대부분 해상무역을 통하여 중국으로 수출되고 있다.

북중 물류운송 일체화 차원에서 볼 수 있는 계획의 일환으로 중국의 북중 국경 지역 철도 및 도로를 들 수 있다. 현재 북중간에는 신의주-단둥(丹東), 남양-투먼(圖們), 만포-지안(集安) 등 3개 노선이 운행되고 있다. 중국은 동북진흥공정 추진에 따라 동변도 철도와 고속도로를 건설하여 동북 3성의 물류망을 완성하고 이를 북한과 연결할 것으로 알려져 있다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, (서울: 한국해양수산개발원, 2007), pp.186-188.

II. 북중간의 물류와 출입 실태

1. 북중 출입과 물류의 관련 법제

북중간의 출입 및 물류 관련 법제는 상호 경제협력 확대에 따라 지속적으로 보완 발전하고 있다. 중국정부는 동북진흥 공정에 따른 단둥산업원구 개발과 관련하여 북한과의 물류시설 일체화를 위해 대북협의를 통해 꾸준히 노력해오고 있다. 이와 함께 북중간에는 경제협력 확대와 주민왕래 편의보장을 위하여 육로, 수로, 해로, 철로, 항공 등에 관한 협정을 체결하여 양국간 무역 및 인원왕래에 관한 법제도적 기반을 구축해 왔다.

대표적인 관련 법제로는 북중 출입처(口岸) 설치 및 그 관리제도에 관한 협정, 북중 국경 하류(河流)항운 협력에 관한 협정, 북.중 동물방역, 검역에 관한 상호협력 협정, 북중 식물검역 및 농장물병 해충 방제에 관한 협정, 북중 우편과 전신에 관한 협력 협정, 북중 항공운수 협정, 북중 압록강, 두만강 선박 운항 규칙, 북중 비무역 지불, 청산에 관한 협정, 지린(吉林)성 변방관리 조례, 랴오닝(遼寧)성 변경연해 지구관리 조례, 북중 무역협정 등 있다.

2. 북중 출입과 물류의 현황

육지 45km, 수계 1,289km의 총 1,334km로 연결되어 있는 북중 국경선은 북한의 평안북도, 자강도, 양강도, 함경북도 등 4개 군과 중국의 지린성과 랴오닝성을 접하고 있다. 양국은 주민간의 출입통행 편의와 원만한 물류흐름을 위하여 국경조약 외에 국경 관리협약을 체결하였다. 그리고 양국주민의 상거래 활성화를 위한 호시무역구와 해상무역구 등을 지정하여 운영하고 있다

‘호시무역구(互市貿易區)’이란 접경지역 주민들이 비자 없이 통행증만으로 자유롭게 드나들며 일정한 금액 이내의 물건을 무관세 교역을 할 수 있도록 허용된 지역을 말하는 것으로 일반적인 자유무역지대와 달리 제한적인 상품교역만 인정된다. 2010년 10월 13일 중국 길림성 도문시가 도문통상구 세관과 도문광장 사이에 조선 주민들의 무관세 교역을 허용하는 1만㎡ 규모의 호시무역시장을 개장했다. 매주 2차례 운영되며 북한 무역상들에게 1인당 8천위안 이하의 상품에 대해 관세를 적용하지 않고 있다. http://yanbian.moyiza.com/224209.

또한 북한과 중국은 철도망으로 3개 노선(단둥 - 신의주, 지안 - 만포, 남양 - 투먼)이 이어져 있으며, 육로 통행로를 포함하면 17개 출입처로 화물 및 여객운송이 이루어지고 있다. 출입처의 현황은 아래 <표 17>와 같다.

No	출입로	위치	주요 특징	비고
1	단둥항 - 신의주 (항구)	단둥시 성시구 단둥제지공장 부근	신의주항과 마주보고 있으며 무역화물만 통과	인원왕래불가
2	단둥 - 신의주(철로)	단둥시	-철도출입처는 1955년부터 국가 1급 출입처로 활용 - 1966년부터 패쇄, 1981년 재개통
3	단둥 - 신의주 (육로)	단둥시	- 육로 철로 국제 출입처(압록강 철교 940m로 신의주와 연결), 여권 및 통행권 소지자 통행 가능 - 북.중무역의 확대에 따라 화물 및 여객왕래가 급증 추세, 화물차량은 매일 평균 500대, 많을 경우 700대, 왕래인원은 1,755명/1일, 화물량 400톤/1일(연평균 20여만명, 화물량 40만톤, 출입차량 7∼8만대)	- 북.중 국제통로 -단둥 출 입처 현대화 작업
4	태평만 - 삭주	랴오닝성 관전만주족자치현 태평만, 수풍발전소 아래 위치	- ’95년 홍수로 부두 유실, ’96년 부두 재건 후 선박으로 통행 재개 - 세관직원 3명이 통행업무처리, 연간 6,000여명 통행	- 수운 -현행 여권소지자만 통행
5	노호초 - 위원	지안시에서 63km 떨어진 위림진에 위치	- 지반 2급에서 국가 2급으로 승격예정 - 2006년 4월에 확장공사 - 현재 공무와 변경지역 주민의 통행만 허용, 화물운송도 가능	여 권 소 지 자 만 통행
6	지안 - 만포	지린성 통화시관내 지안시	- 첨도검역장 설치 등 지안정부는 지안출입처 확충과 대북경제협력사 업 확대에 많은 관심을 가지고 있음 - 북.중간국제무역, 지역무역, 여행 통로 - 1963년까지는 선박을 이용하다 1964년 철교 건설후 매일 2회 화물열차를 운행, 이 가운데 1회는 객차를 달고 운행 - 북한과의 수출입 증가에 따라 200년 1,100㎡ 의 시설 확충	철로통행(육로는 우회노선), 여 권 .통 행 증소지자만 통과, 국제통로
7	청석 - 운봉	지린성 청석진	- 현재는 임시로 사용 중이나 세관, 방역, 출입국사무소 설치, 시설 확충 등으로 북.중 주요 출입로로 활용할 것임	2007년 임시세관에서 정식세관으로 승격
8	린장 - 중강	지린성 바이산시 린장시	- 1950년 건설개방 전에는 북한의 길을 빌려 사용, 공무인원만 출입 - 개방 후에는 무역과 인원왕래가 대폭 증가(일일 출입량 약260대)	여권, 통행증 소지자 통행
9	창바이 - 혜산	지린성 창바이, 조선족자치현에 위치	- 창바이와 혜산간 무역 촉진을 위하여 1985년 10월 국제육로대교 설치 - 1993∼1994년에 8,000㎡ 관련시설과 통행문 설치(넓이 40m, 높이 19m)	여 권 소 지 자 만 통행
10	쌍목봉 - 상두봉	연변조선자치주 안도현 북한측 삼지연군과 34km	- 1983.6.6 설치 - 공무통로로 지린성과 북한의 유일한 육지통로 - 지린성 검역부의 심사를 받아 화물운송 가능, 변방기구 설치	공무 출입처
11	고성리 - 삼장	지린성 화룡시 홍선진, 화룡시에서 80km	- 일제때 목교, 1964년 배활용, 1994년 대교 건설	여권소지자
12	난핑 - 무산	화룡시 덕화진 난핑촌, 북측은 무산군 칠성리	- 1929년 건설, 2004년 연결대교 확충	여권, 통행증소지자 통행
13	삼합 - 회령	용정에서 47km, 청진 87km	- 일제시기 건립, 1992년 확충 - 화물 15만톤, 인원 15만명 통행	여권, 통행증소지자 통행
14	개산둔 - 삼봉	용정시 개산둔진	- 일제시기 건립 - 화물 10만톤, 인원 5만명 정도 통행	여권, 통행증소지자 통행
15	투먼 - 남양	투먼시내서 177km 거리	- 일제시기 건립, 1985년 확충, 육로철교 - 화물 20만톤, 인원 10만명, 철로 화물 25만톤 운송	철로, 육로, 국제통로
16	사타자 - 샛별	훈춘 삼가자향	- 일제시기 건립, 시설 낙후(다리로 연결), 확충 추진 - 화물 10만톤, 인원 5만명 통행	여권소지자한
17	권하 - 원정	훈춘시 경신향	- 2002.12 준공하여 사용중(규모 4,127㎡) - 화물처리능력 60만톤, 매일평균 500명 왕래 - 차량통행은 1일 200여대, 연인원 60만명 통행. 통관시간은 20초 이내로 처리	변경 통행중

<표 17> 북중 출입처 현황

김호성, “남북경협 활성화를 위한 한.중협력 확대방안 - 단둥지역 활용 방안 중심”, 남북물류포럼 중국지역 워크숍, 2007. 8. 22∼25.

제4장 분단국의 물류 및 출입체계 사례 비교와 시사점

제1절 동서독 간의 물류 및 출입체계

I. 동서독 간의 물류체계

1. 통일 이전 동서독의 물류체계

가. 동서독의 물류체계의 기반

유럽에서 독일은 경제활동의 중심이면서 교통의 요충지로서의 역할을 담당하고 있었다. 때문에 물류기반시설의 구축에 대한 필요성이 절실할 수밖에 없었다.

통일 이전에 속도제한을 받지 않는 서독지역의 고속도로(Autobahn)는 총 8,721㎞로 오스트리아, 프랑스, 스위스, 네덜란드 등 주변 국가들과 연결되어 있다. 독일 철도는 현재 유럽 공동체와 고속철도망을 형성하였고, 수로는 라인강(스위스 - 네덜란드)과 네카, 마인 강을 통하여 연결망을 구축하고 있었다.  이에 반해 동독지역은 베를린을 중심으로 남북축의 고속도로망을 비롯하여 비교적 고밀도의 도로망이 형성되어 있었지만 고속도로의 중앙분리대가 없는 것은 물론 포장상태 등 도로 시설수준이 매우 열악하였다. 철도 시설 또한 서독의 열차가 정상적인속도로 주행할 수 없을 정도로 낙후된 상태였다.

따라서 통일 전 동독지역은 도로와 함께 교통시설에 대한 높은 개보수 수요발생 요인을 이미 안고 있었다. 특히 동서독 간의 직통 노선도 대부분 유지․보수되지 않았고, 국경지역의 노선들은 특히 노후화되어 있었다. 동독지역에 있어 교통체계의 주요 특징은 에너지 효율성이 높은 철도 중심으로 구성되었고, 철도의 총연장은 14,000㎞였으며, 철도가 차지하는 운송 분담률은 37% 내외였다. 동독 정부는 철도여객 운임을 국고지원 하에 매우 낮게 책정하면서 화물운송을 철도로 유도하는 법적 강제조치를 시행하였다. 도로 화물운송은 근거리(50㎞ 미만) 운송 또는 고가 화물로서 특별 허가증을 취득한 경우에만 허용되었다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, (서울: 한국해양수산개발원, 2007), pp. 283-284.

동서독 전 지역의 물류기반 체계는 남북 교통축은 발달했으나, 동서 연결이 형성되지 않아 동서독뿐 아니라 유럽과 동구권의 연결이라는 측면에서 독일의 동서연결 교통망이 절대적으로 필요한 상태였다고 평가할 수 있다.

나. 동서독의 물류체계 발전과정

2차 세계대전 후 동독지역을 점령하고 있던 소련이 1948～1949년 베를린을 봉쇄하면서 동서독 사이의 교통이 완전히 두절된 적이 있었지만, 1949년 5월 파리에서 열린 전승 4개국 외무장관 회담에서 서방 3개국과 소련이 동서독간 교통장애를 제거하는 데 합의하게 된다. 이로써 서독의 독일연방철도(DB)와 동독의 독일제국철도(DR)간의 철도교통 재개가 이루어지게 된다. 그러나 1952년 5월 동독은 도로통과

소 총 12개 중 8개를 철폐하는 등 동서독간 교통장애를 유발하기도 했다. 승용차의 이용이 증가했음에도 불구하고 서독지역과 베를린지역의 승용차를 이용한 일반여행은 많은 제한을 받았으며, 사업 등 특수한 경우에 한해서만 제한적으로 허용되었다. 트럭을 이용한 화물운송은 통행료 지불은 물론, 검문, 수속절차의 지연 등으로 많은 문제점이 노출되었다. 이러한 장애에도 불구하고 분단 초기에는 동서독간의 교류는 완전히 단절되지 않았다.

그러나 1961년 베를린 장벽 설치 등으로 베를린교통은 다시 단절되었다. 1963년 베를린 시정부와 동독정부 간의 ‘통과사증협정(Passierscheinabkommen)’ 체결을 통해 서베를린 주민의 동베를린 방문이 허용되어 1966년까지 계속되었다. 나아가 1964년 동독의 연금수령자가 서독행 개인여행이 허용되는 양상으로 발전하게 된다. 그러나 양국 관계에 대한 법적 그리고 정치적 기본입장 차이로 동서독간의 통행은 1971년 ‘베를린 통행협정’이 체결될 때까지 다시 중단되었다. 이러한 동독과 소련 통행 제한은 서독에 대한 정치적 압력수단으로 사용되면서, 이는 동서독간의 ‘통행협정’이 체결된 1971년까지 강화되었다. 다른 교통수단이 강력한 제재를 받는 상황에서 다만 항공분야는 예외적으로 허용되었다. 왜냐하면 1945년 ‘연합국 공동관리위원회’의 결정에 따라 전승 4대국의 서독～서베를린간의 3개 공중회랑을 이용할 수 있도록 했기 때문이었다.

문화와 스포츠 행사 및 상업적 목적에 따른 동독 관광서의 초청이 있는 경우 또는 긴박한 가정사가 있는 경우에만 정해진 코스에 따른 통행이 허용되었지만 상당히 제한적이었다.

김영윤, □남북 물류·운송 활성화 및 협력방안 연구□, (통일연구원, 2007), pp. 63-64.

1967년 사민당 당수가 된 브란트는 서독의 평화협정과 긴장완화 정책, ‘할슈타인원칙(Hallstein-Doktrin)’의 폐기 가능성, 동독의 국가인정 가능성 등을 연이어 발표하면서 동서독의 활발한 교류에 대한 기반을 확충해 갔다. 그 후 수상이 된 브란트는 동독과 활발한 협상을 추진하였다. 연합군 측에서도 1971년 9월 3일 ‘베를린 통행협정’을 체결하여 서베를린과 서독간의 제한 없는 통행, 서베를린 주민의 동베를린 및 동독 지역 여행기회 제공, 동·서베를린간 전화선, 서베를린 주민의 동독 내 휴식 허용, 서독과 서베를린간 전신·전화선 연결 등이 이루어질 수 있도록 했다. 1972년 10월 ‘국경지역에 관한 통행협정과 서베를린 통행교통에 관한 협정‘이 체결되면서 교통 분야에서 연이어 여러 가지 완화조치들이 취해지게 되었다.

‘할슈타인 원칙(Hallstein Doktrin)’이란 1955년 당시의 서독 외무차관 할슈타인(Walter Hallstein)에 의해 제기되어 1969년까지 지속된 서독의 대동독 강경책으로서 동독과 외교관계를 맺는 제삼국과 서독은 외교관계를 체결할 수 없다는 외교원칙이다. 보다 구체적인 것은 http://de.wikipedia.org/wiki/Hallstein-Doktrin (검색일: 2013. 06. 26) 참조.

김영윤, □남북 물류·운송 활성화 및 협력방안 연구□,  p. 64.

다. 동서독의 분야별 물류체계 실태

동서독의 분단으로 국경통과로가 차단되면서 국경지역 거주민들의 통행에 많은 어려움이 있었다. 서독정부의 지속적인 노력으로 1990년 통일 이전까지 동서독 간 4개 고속도로를 포함한 10개의 국경통과 국도, 8개의 국경통과 철도, 2개의 내륙운하, 3개의 항공로가 개설되어 있었고, 동서베를린 간에는 8개의 통과도로가 개설되어 분야별로 일정한 물류체계가 갖추어져 있었다.

분단 이전인 독일의 제3제국 시절 동서독 사이에는 40여 개의 철도 노선, 30개의 고속도로와 국도, 140여 개의 지방도로 및 수천 개의 지역 간 통과도로 등 다양한 물류기반체계가 갖추어져 있었다.

1) 도로

도로교통 분야에서 우선 승용차를 이용한 개인여행은 크게 제한을 받았다. 승용차를 이용한 동독 입국은 단지 동독 측에 의한 사업여행, 라이프치히박람회 방문자 등 특수한 예외적 경우에만 허용되었기 때문에 동서독 인적 교류가 동독 당국에 의해 제한되었다. 트럭을 이용한 화물운송은 베를린 왕복 및 동서독 간 교통에 있어서 점증하였음에도 불구하고 이를 해결할 수 있는 규범 장치가 마련되어 있지 않아 여러 가지 법제도적 취약점을 안고 있었다. 베를린 왕래교통의 경우 거의 모든 화물차와 외국차량이 서독지역 및 서베를린지역에 소속되어 있었으나, 서독지역 및 서베를린에서 동독지역 및 동베를린을 왕래하는 화물차량들은 대부분 동독에 소속된 것이었다. 1951년 9월 1일부터 동독은 도로사용료를 징수하기 시작했으며, 나아가 1955년 4월 1일부터는 도로사용료를 2배 이상 인상하였다.

이를 해결하기 위해 동서독은 여러 차례 협의를 거쳐 부분적으로 다시 원상 복구되기도 하였지만, 1976년 1월 1일부터 동독은 신규교통요금을 공표하고 대형트럭에 대한 요금을 크게 인상하였다.

분단 이전 12개였던 도로 통과소는 1952년부터 동독이 일방적으로 8개를 폐쇄하면서 4개로 줄었고, 1960년 부활절을 기해 1개소가 신설되었다.

2) 철도

1945년 5월 11일 서독의 독일연방철도(Deutsche Bundesbahn)와 동독의 독일제국철도(Deutsche Reichbahn) 간 ‘헤름스테트 협정(Das Helmstedter Abkommen)’ 체결을 통해 동서독 간 철도교통의 재개를 합의하게 된다. 또 동년 9월 10일에 연합국 공동관리위원회(Allied Control Council)의 결정에 따라 4대 전승국은 서베를린에 대한 생필품 및 연료 공급을 위하여 서독과 서베를린 간에 하루 16량의 화물열차가 운행되었다. 그 후 1949년 9월 3일 ‘오펜바하 협정(Offenbacher Abkommen)’이 체결되면서 동서독간 여객철도여행 확대로 이어지게 되었다. 1954년 7월 12일과 1964년 8월 17일에는 교통량 증가문제가 합의되었다.

3) 항공

1945년 11월 30일 연합국 공동 관리위원회의 결정에 따라 전승 4대국이 서독과 서베를린 간에 3개의 공중회랑 및 베를린 영공을 위한 통제지역을 만들었다. 공중회랑은 연합국의 항공기만이 사용할 수 있었으며 공중회랑의 통제에 대한 제 규정은 독일 통일 이전까지 유효하였다. 공중회랑은 베를린 위기를 비롯하여 특히 베를린 봉쇄시 공중다리를 통하여 베를린시에 물자를 공급할 수 있도록 했다.

4) 선박

선박교통에는 동서독의 대표적 항만인 서독의 함부르크(Hamburg)항과 동독의 로스토크(Rostock) 항 및 북해 - 발틱해 운하가 아주 중요한 역할을 하였다. 특히 함부르크와 막데부르크(Magdeburg)를 연결하는 운하는 동서연결의 중요한 의미를 갖고 있었다. 독일의 선박교통 일체는 1945년과 1946년 연합군 선박운행령으로 규정되었는데, 선박 식별 표시방법, 4개 국어로 된 운행증, 승무원 명단 등에 관한 규정이 포함되었다. 그리고 1950년에 서독에서는 연합군 최고사령부 법령 제42호로 대치되어 선박교통이 수월해지기도 했다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, pp. 285-287.

라. 동서독의 물류통합을 위한 법제도적 기반구축

1) 통과협정(Transitabkommen)

동서독 간의 육로운송체계의 구축은 서독과 서베를린을 잇는 자유 통행로 확보를 위한 노력에서 시작되었다. 서베를린은 서독으로부터 약 170㎞ 떨어진 내륙 속의 섬과 같았기 때문에 그 자체로는 생존능력이 없어 서독과의 연결이 절실한 지리적 환경을 안고 있었다. 소련과 동독은 이와 같은 서베를린의 지정학적 약점을 이용하여 서독과 서방에 대한 정치적 압력 수단으로 활용하기도 했다.

이러한 동독의 조치에 서독은 초기에는 소극적인 태도를 보였으나, 1970년대 초 출범한 브란트 정부는 동독을 사실상의 국가로 인정하는 상황이었기 때문에 동독이 요구하는 정부 간의 협정을 거부할 필요가 없게 되면서 통과협정 체결에 적극적인 입장을 취하게 되었다. 또한 1971년 9월 3일 전승 4개국간 베를린 협정(4대국협정)이 체결되면서 서독과 서베를린 간의 왕복교통에 관한 세부사항은 동서독 정부가 직접 협상하도록 하였다. 그래서 1971년 12월 11일 육로, 철도 및 수로를 이용한 서독 - 베를린 간 교통협정인 ‘서독과 서베를린 간의 민간인과 재화의 통과에 관한 동.서독 정부간 협정(Abkommen zwischen der Regierung der DDR und der Regierung der BRD über dem Transitverkehr von Zivilen Personen und Gütern zwischen der BR D und Berlin(West))’이 체결되었고, 동년 12월 20일 서베를린 시와 동독정부 간에는 서베를린 주민의 동독 방문을 용이하게 하는 협정이 체결됨으로써 서독과 서베를린을 왕복하는 교통에 대한 법제도적 장치가 최초로 구축되었다. 이는 동독지역을 통과하는 서독과 서베를린 간의 교통이 처음으로 조약화되는 결과를 가져오게 되고, 나아가 1970년 시작된 동서독 물류협력에 관한 전반적인 협상에 크게 기여하게 되었다.

김영윤, □남북 물류·운송 활성화 및 협력방안 연구□,  pp. 71-74.

2) 교통조약(Verkehrsvertrag)

동서독간의 자유로운 통행 보장을 위한 법제도적 기반의 하나로 1972년 5월 ‘동서독 교통문제에 관한 조약(Vertrag zwischen der BRD und der DDR über Fragen des Verkehrs)’이 체결되었다. ‘교통조약(Verkehrsvertrag)’이라 불리는 이 조약은 험난한 협상과정에도 불구하고 전승 4개국의 위임이 아닌 동독과 서독이 독자적으로 체결함으로써 독일문제가 외부 결정에 달려 있는 것이 아니라 독일인 스스로 해결할 수 있다는 사실을 확인하는 계기를 제공했다. 또한 이 조약을 통하여 동독은 서독과 대등한 국가 지위를 인정되었다는 점을 강조하였고, 서독은 동독을 국가로서 승인하지 않으면서도 동독으로부터 인적 교류에 관한 보장을 받아내게 되었다. 교통조약은 동서독 왕복교통을 보장하는 기본 틀로서 그 내용은 그 후 체결된 기본조약 추가의정서에 그대로 수용되었다.

동서독은 조약체결을 위해 2년여 동안 70회 이상의 접촉을 거듭한 결과 1972년 4월 26일 교통조약의 가서명에 이어 같은 해 5월 26일 정식으로 서명하였다. 교통조약은 그 후 동서독정부가 비망록을 교환함으로써 1972년 10월 17일 그 효력을 발생하였다.

교통조약은 민간인 및 물자의 월경 통행문제를 포괄적으로 규제하는 내용을 담고 있는데, 조약 쌍방의 관할 영역내 또는 이를 통과하는 교통은 일반적인 국제관례에 상응하여 상호주의와 무차별의 원칙에 입각해서 최대한으로 보장, 완화되고 가능한 한 합리적으로 이루어져야 함을 규정하고 있다. 교통조약의 발효로 당시까지 예외적으로만 허용되었던 승용차 사용이 대규모로 가능하게 되었다. 1973년 6월 기본조약이 발효되면서 4개소의 경계선 통과도로가 신설되어 경계선 근방교통에 있어 승용차 이용은 중요한 역할을 하게 되었다. 아울러 경계선 근방교통에서 승용차를 이용하는 이유를 제시하는 의무는 1976년 9월부터 폐지되었다. 또한 경계선 근방교통을 위하여 4개소의 신규통과도로와 기존 통과도로에 양국이 각각 경계선 통과지점까지 근거리 왕래 버스를 운행하며 3개의 철도통과지점에 추가로 기차를 연결하기로 하였다. 기존 국경통과소는 동서독의 교통성(Verkehrsministerium)의 동의를 통해 변경할 수 있도록 했고, 내류선박교통, 해상교통, 연해항행은 허가를 조건으로 이루어질 수 있도록 했다.

동 조약 제1조 2항. 동 조약의 구체적인 내용에 대해서는 김영윤, □남북 물류·운송 활성화 및 협력방안 연구□,  pp. 75-78.

동 조약에 따라 국제관행에 입각한 상호주의 및 배척금지의 원칙이 적용되었고, 교통사고 시 상호구조, 교통장애 시 상호정보 교환이 의무화되었다. 또한 교통조약 제반사항의 적용과 해석에 관한 의견조정을 위해 협정당사국간에 공동위원회가 구성되었으며, 차량교통사고 처리, 차량세 면제, 도로사용료 문제 등에 대한 구체적인 협의도 이루어지게 되었다. 그 외에도 서독인의 동독여행제한과 동독의 외환확보를 위해 최소의무환전제도가 도입되었다. 화물의 반출입과 관련하여 허가면제품목에 대해서는 신고서 제출을 면제, 화물별로 운송관련서류 및 기타 면제사실증명용 서류를 검사시점까지 제출하도록 하는 한편, 특히 화물운송로를 통해 운송될 경우 반출자는 운송장에 허가면제 대상임을 명기하도록 했다. 개별허가를 필요로 하는 품목의 운송은 허가서를 발급하고 국경통과지역 중 일정장소를 통하도록 했다. 또한 동서독 물품거래에 대한 세관수속절차는 행하지 않았지만, 물품거래에 대한 감독은 이루어졌다.  이 감독은 서독의 경우에는 세관에서, 동독의 경우에는 국경통과지역 내 국경검문소에서 실시되었다. 내륙선박교통은 1945년에 체결된 특수허가제도가 폐지되었고, 엘베(Elbe)강을 통해 내륙선박통행이 보장되었다. 해상교통은 일반적으로 허용되지 않았지만, 1975년 5월부터 오직 동독 로스톡항에서는 특수 관광을 위한 서독 여객선의 입항이 허용되었다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, pp. 290-292.

마. 동서독의 물류통합을 서독의 재정적 지원

1) 통과여객 및 승용차 도로사용료의 일괄 지급

1971년의 통과협정에 따라 서독지역과 서베를린지역 간 차량통과에서 징수되어 왔던 도로사용료, 세금부담조정세(Steuerausgleichabgaben), 사증비용은 1972년 1월 1일부터 개별적 징수가 폐지되고, 서독정부가 실제 교통량과 관계없이 예산에 일괄금을 계상하여 매년 3월 31일까지 동독이 지정한 서독은행의 계좌를 이용하여 동베를린 소재 동독의 ‘독일 대외무역은행 주식회사(Deutsch Aussenhandelsbank AG)’에게 송금하도록 했다.

이러한 제도적 전환은 동서독 여행교통의 안정화에 기여하였으며, 특히 베를린과 국경 부근의 여행교통이 활성화되는 계기를 제공했다.

2) 차량세와 도로사용료 면제

1979년 서독은 차량세법 개정을 통해 동독차량에 대해 최초로 납세의무를 부과하였다. 이는 동독차량에 대한 과세에 목표를 둔 것이 아니라 상호간 세금면제 협정체결을 위한 것이었다. 이에 따라 1979년 3월 23일 동독과 회담을 개시하여 1979년 10월 31일 동독과 ‘차량세 및 도로사용료 면제협정(Abkommen zwischen der Regierung der BRD und der DDR über die Befreiung von Straßenfahrzeugen von Steuern und Gebühren)’을 체결하였다. 이 협정에서 서독의 승용차는 포함시키지 않았다. 도로 사용료 철폐와 함께 서독의 영업용 화물교통은 연간 1,200만 내지 1,500만 마르크의 재정적 부담을 덜게 되었으며, 이로 인해 서독 화물업계는 경쟁력이 제고될 수 있었다.

이 협정에 따라  동독트럭과 버스운영에 대한 세금이 면제되었고, 서독의 트럭과 버스에 대한 동독의 도로사용료 징수가 철폐되었다.

3) 화물운송료 보상

국경지역 소재 기업이 원자재 반입이나 생산제품 발송에 있어 화물운송비의 부담이 현저하게 높아질 경우 서독정부는 부분적 보상혜택을 주었다. 보상은 과거 동서독 간 경계선이 생기기 이전에 동독지역으로부터 40%이상을 반입했으나 국경이 생김으로 인하여 먼 길을 우회하여 운송될 수밖에 없는 물품들이 그 대상이었다. 그러나 국경선이 생긴 이후 새로이 생산되는 제품들에 대해서는 보상대상에서 제외하였다. 보상 대상이 되는 화물운송 형태는 철도, 수로, 국도 운송이었고, 보상을 받기 위해서는 연간 화물 운송료가 개별기업 당 2,000마르크 이상이 되어야 했으며, 전년도 매출액의 0.4%가 넘어야만 했다. 보상액은 개별기업 당 1년 에 4,000마르크를 초과할 없었으며, 보상대상 물품, 보상액, 보상대상 운송로 등에 대해서는 각 주 경제성과 상공회의소가 기본지침을 확정하여 시행하였다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, pp. 292-293.

4) 기타 지원

1965년 이래 서독정부는 서독과 서베를린 지역간 통과도로 개선을 위해 재정적으로 지원하였다. 1975년  Helmsteht-Berlin간 고속도로 보수, Berlin-Hamburg간 고속도로 보수, Wartha-Eisenach간 고속도로 신설 및 확장 등에 막대한 재정적 지원을 아끼지 않았다. 또한 서독정부는 서독과 서베를린 왕복 여객운송철도 개선을 위해 1976년 이래 많은 지원을 했다. 서독정부는 접경지역내 국도의 보수와 유지에 대해서 재정적으로 우선적으로 배려하였다.

1976년 2,600만 마르크, 1977년 1,860만 마르크를 지급하였고, 1980년 4월30일 교통관계 합의에 따라 동독지역 및 서베를린지역 공사에 총8,900만 마르크를 지불하였다.

지방도의 경우 도로의 건설과 보수에 대해  서독 연방정부의 재정보조가 보통 60%이나, 국경지역의 경우는 75%였다.

그리고 동서독 교통망 확충 작업도 동서독이 공동으로 추진하였다. 동독정부는 Marienborn과 Berliner Ring간의 고속도로를 보수하기로 하고, 서독 정부는 프로젝트의 총 경비 4억 500만 마르크 중2억 5,950만 마르크를 부담할 것에 합의하였다. 이 공동 프로젝트에서 서독정부는 베를린과 서독간의 연계성에 의의를 두었고, 동독은 전략적 의의가 큰 도로의 일부가 서독으로부터 재정지원을 받을 수 있다는 것에 의미를 두었다. 또한 Berlin-Hamburg간의 교통프로젝트를 위해 동독은 1978년 서독과 회담을 하였고, 회담 내용 중 주된 쟁점사항은 자금조달문제와 노선확정문제였다. 1980년부터 공사는 착수되었다. 이 프로젝트는 베를린의 통과교통의 개선, 통일독일 이후를 고려한 경제성 있는 사회간접자본의 구축이라는 측면에서 긍정적으로 평가되었지만 서독이 부담하는 재정적 측면에서 지나쳤다는 비난의 대상이 되기도 했다.

5개월에 걸친 회담을 통해 합의에 도달한 사항은 북부고속도로의 건설, 베를린 남부 Teltow운하의 재개, 1980년부터1989년까지 통과일괄금을 기존 4억 마르크에서 5억 2,500만 마르크로의 인상, 동독의 서독제 현대식 건설장비 구입을 위한 1억 마르크 지원 등이었다.

김영윤, □남북 물류·운송 활성화 및 협력방안 연구□,  pp. 83-87.

2. 통일 이후 동서지역간의 물류체계

가. 물류 관련 법제도적 통합

1) 관련 법제 통합

통일조약 제26조 제2항에 따라 구동독의 독일제국철도에 속했던 재산은 조약의 발효와 동시에 연방철도로 귀속되었다. 또한 통일조약 제28조(경제촉진)에 따라 구동독지역 경제성장과 체제전환을 위한 구체적인 조치 및 프로그램이 준비되었다.

그리고 서독연방법 적용에 관한 특별경과규정에 따라 동독법령의 개폐, 별도 기준에 따라 적용되는 법령, 계속 유효한 법령으로 각각 정비되었다. 개폐되는 법령에는 해난조사법, 지방자치단체 교통재원 조달법, 이착륙시 항공기 안전을 위한 시설과 복무요구 비용징수 규정 등이 있었고, 별도 기준에 따라 적용되는 법령에는 연방철도법, 철도건널목법, 도로교통법, 항공교통법, 연방장거리도로법, 위험물운반법 등이 있었다. 그 밖의 관련 동독법은 대부분 폐지되었고, 다만 일부 기술관련 규정만 존속되었다.

또한 철도, 도로 등 사회간접자본의 신속한 건설을 위한 지원법들이 새롭게 제정되었다. 즉 신연방주와 베를린 주 교통망 계획수립을 위한 법률, 연방 장거리도로 확장 건설법 및 선로 확장법, 투자계획이행규정, 1994년 3월 고속도로 A20과 A11구간 건설에 관한 법률, 교통투자계획촉진법 등이 제정되었다.

마지막으로 연방철도의 구조개혁과 관련한 법률 및 시행령, 즉 5개 신규법률과 131개 시행령을 통한 연방철도의 구조개혁, 연방철도 통합 및 개편에 관한 법률, 독

일철도주식회사 설립에 관한 법률, 연방철도행정에 관한 법률, 연방철도의 선로건설 및 재원조달에 관한법률, 일반철도법 등이 새롭게 제정되었다.

영업용 철도교통을 위한 규범 재편 및 모든 철도운송업체에 선로망 개방 등을 내용으로 하고 있다.

2) 관련 조직과 인력 통합

1990년 10월 통일과 함께 독일 정부는 베를린에 외청을 설치하여 구동독 교통부에 대한 청산작업을 수행하였다. 한시적으로 설치된 베를린 외청은 청장(2∼3급)을 비롯하여 인원 150명으로 구성되었다. 구동독의 교통부는 중앙집권적 형태를 갖춘 방대한 조직이었다. 본부 인원 1,450명에 산하기관 인력만 해도 12,000명에 달하였다. 산하기관으로는 각종 연수원, 교통박물관을 비롯하여 폴리클리닉, 고아원, 양로원 등이 있었다. 통일과 동시에 독일연방교통성으로 통합하면서 이양가능한 업무 및 조직은 각 주정부로 이관되었다. 소규모 단체, 전문대학 폴리클리닉, 고아원 등은 폐지되었다.

구동독 교통부의 인력 중 250명 정도를 선발, 청산작업에 투입하였고 이 중 60명은 서독연방법 등에 대한 12주간의 기초연수를 마친 후 연방교통부에 근무하도록 하였다. 구동독 교통부 산하 인력의 50∼70%는 해당 주정부에서 흡수되었고, 이들에 대한 인건비는 통일기금에서 지원되었다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, pp. 296-297.

나. 동서간의 물류체계 개선을 위한 조치

1) 동서간 교통망 구축

동독의 사회주의통일당(SED)의 몰락과 함께 동서독은 통일 이전인 1990년 1월 공동으로 교통망위원회를 출범시켜 단절된 교통망의 연결 및 복구를 위한 긴급 프로그램을 수립하였다. 이는 통일독일 교통망 구상의 기초가 되었다. 그리고 1990년 5월 3일 동서독 교통장관은 철도에 대해서는 베를린 시내의 전철, 지하철을 포함하여 단절되었던 선로의 복구와 동독 독일제국철도망의 선로를 보수하는 것과 도로에 대해서는 동서독을 연결하는 4번 고속도로(Thüringer-Zipfel), 72번 고속도로(Hof- Plausen), 191번 국도(Elbebrücke-Domitz)의 3대 대형 프로젝트의 추진과 약 130여 개에 이르는 국경부근의 도로 신설 및 보수에 관한 것에 대한 긴급조치 프로그램에 합의하게 된다.

또한 질적으로 열악한 독일제국철도망에 대한 대대적인 선로보수를 실시하고, 비전철 구간에 대한 전철화를 추진하고, 주요 동서 연결도로에 대한 재포장 및 차선 확충, 노견확장 등 개량작업을 추진했으며, 베를린으로 연결되는 내륙수로의 장애물을 제거하는 작업을 했으며, 에어푸르트(Erfurt), 라이프치히, 드레스덴 지역에 대한 신규항공노선을 확충 등 교통수단별 중점사업도 수행되었다.

2) ‘통일독일 교통프로젝트’와 ‘독일연방 교통투자계획 92’

1992년 ‘통일독일 교통프로젝트(Vekehrsprojekte Deutsche Einheit)’와 ‘독일연방 교통투자계획 92(Bundesverkehrswegeplan 92)’가 수립되었다. 통일독일교통프로젝트는 독일 정부가 통일 직후 마련한 교통인프라 구축계획으로 연방교통투자계획 92의 초안에 해당된다.

통일독일 교통프로젝트의 목표는 남북으로 편향되었던 교통축을 동서로 연결함으로써 균형성장의 중요역할을 담당할 수 있도록 하는데 맞추어져 있었다. 동시에 대형 프로젝트의 추진을 통하여 동독지역 경기부양의 견인차 역할을 하는 건설업을 촉진함으로써 실업 해소에도 기여하는 부수적인 효과도 염두에 둔 것이었다.

독일 연방각료회의에서 1992년 7월에 의결된 연방교통투자계획 92는 2010년까지의 교통부문 사회간접자본 확충을 위한 청사진으로 동독 지역 교통인프라의 신속한 개선 및 유럽통합 차원에서의 상호연계, 효율적인 복합운송체계의 구축, 환경을 고려한 교통망 건설, 교통 및 정보체계의 현대화 등을 목표로 한 추진 계획이었다. 이 계획은 연방정부, 주정부 및 지방자치단체 차원에서 각각의 권한과 책임 하에 추진하도록 하였다. 교통프로젝트의 신속한 실현을 위하여 독일 정부는  ‘교통투자계획촉진법(Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz)’과 계획이행규정을 제정하였다. 즉 교통인프라 건설 프로젝트의 신속한 진행을 위하여 행정절차를 통폐합, 폐지 또는 간소화하였고 공사와 관련하여 소송이 제기될 경우, 소송이 진행되는 동안에도 공사는 계속할수 있도록 하는 동시에 관련부처의 담당업무와 관련, 정확한 일정을 정해주고이를 반드시 지키도록 하고 확인하는 내용을 담았다. 이의 효율적 추진을 위하여 철도, 도로, 내륙수로 등 3개 부문별로 별도 기획회사를 설립하였다.

교통투자계획촉진법은 철도계획은 1999년 말, 도로 및 타 계획은 1995년 말까지 효력을 가졌다. 그러면서도 계획의 진행과정에 환경과 자연보호가 타 요소보다 크게 강조되었다. 그러나 선형결정 등에 있어서 시민참여 특히, 공청회 등을 생략했지만, 모든 해당 시민은 선형계획에 대하여 자신의 이견을 제시할 수 있도록 했으며, 각종 자료는 언제든지 제공될 수 있도록 법적으로 보장되어 있었다. 그리고 노선결정에 있어서 교통성 장관의 권한을 강화하여 계획 확정절차를 간소화하고, 이 법의 시행기관인 연방행정법원의 심판을 단심으로 하였다. 본 촉진법은 또한 토지수용에 앞서 이전의 소유권 문제가 발생할 것에 대해서도 언급하고 있는바, 계획의 긴급성으로 인하여 개인의 이익은 유보되는 것을 원칙으로 하였다.

김영윤, □남북 물류·운송 활성화 및 협력방안 연구□,  pp. 88-89.

II. 동서독 간의 출입체계

1. 동서독의 출입제도의 전환

가. 서독의 대동독 정책의 변화

독일에서 1949년 서독(BRD)과 동독(DDR) 정권이 각각 수립되면서, 아데나워(Konrad Adenauer) 초대 서독 정권은 서방의 지원을 받아 소련을 압박하여 동독에 대한 양보를 받아내려는 ‘강자의 정책(Politik der Stärke)’을 추진하게 된다. 힘의 우위를 바탕으로 동독의 외교적 고립을 추구한 이 정책에 따라 서독은 동독을 국가로 인정하지 않았다. 이러한 서독의 대동독 정책은 1960년대 말 사민당(SPD)의 브란트는 독일의 분단과 통일 문제에 대해 보다 적극적인 정책의 실행을 촉구하면서, 동독과의 관계를 ‘접근을 통한 변화(Wandel durch Annährung)’에 맞출 것을 최초로 주장하게 된다. 그 후 사민당의 집권으로 수상이 된 브란트는 특수 관계를 적용할 수 있는 두 개의 독일국가로 인정하여, 정부차원에서 동독과 협상을 할 것임을 밝혔다. 또한 동독을 포함한 동유럽 국가들과 무력행사를 금지하는 협정을 체결할 것을 제안했다. 이에 따라 동독과의 무역확대와 인적교류 등을 통해 동서독 출입제도의 개선을 위한 법제도적 기반 구축의 가능성이 표명되었다.

아데나워 초대 수상은 동독지역의 ‘독일민주공화국(DDR)' 수립에도 불구하고 여전히 ’소련점령지역(Sowjetische Besatzungszone, SBZ)'이라 칭하면서, 동독정권은 주민의 자유의사에 따라 수립되지 않았기 때문에 불법이며, 따라서 독일연방공화국만이 독일국민을 대변할 권한이 있다고 주장했다. Siebenmorgen, Peter, Gezeitenwechsel, Aufbruch zur Entspannungspolitik, (Bonn: Bouvier, 1990), p. 63.

이 주장은 당시 베를린 시장이었던 사민당의 브란트가 자신의 참모이자 시정부 대변인이었던 에곤 바(Egon Bahr)에 의해 제기되었다. 브란트 당시 베를린 시장은 동독에 대한 실질적인 ‘접근정책(Annährungspolitik)'을  적용하여 1963년 12월 17일 동독과 '[베를린]통과사증협정(Passierschein-Abkommen)'을 체결했다. 그 결과 서베를린 주민들의 동베를린 방문이 1963년 12월 19일부터 1964년 1월 5일까지 허용되었다. 김영윤, “동서독 교류·협력과 대동독 대가지급,” 통일정책연구 제10권 제2호 (통일연구원, 2001) p. 261.

나. 동서독 출입제도의 발전

분단초기 동서독 사이의 출입문제는 동독지역에 위치 한 서베를린과 서독과의 연결을 해결하는 것이 가장 우선적인 문제였다. 서베를린지역에 수많은 서독 주민이 살았기 때문이었다. 1948년 이래 지속된 소련의 서베를린 봉쇄로 동서독 간의 출입이 완전히 두절되기도 했고, 1952년 5월 동독이 동서독 간의 도로통과소의 대부분을 철폐함으로써 출입 장애를 초래하기도 했다. 동독과 소련은 동서독간의 출입 제한을 활용하여 서독에 대한 정치적 압력수단으로도 활용했다는 의심을 피할 수 없었다. 동서독 분단 상호통행은 극히 제한적이었다.

항공 분야에서 1945년 11월 30일 연합국 공동관리위원회의 결정으로 서독과 서베를린 간에 3개의 공중회랑 및 베를린 영공을 위한 통제지역이 만들어 지면서, 공중회랑은 연합국의 항공기만이 사용할 수 있었기 때문에 공중회랑의 통제에 대한 법제도적 규제는 통일 전까지 항공을 통한 출입의 제한이 지속되었다. 철도를 통한 출입과 도로를 통한 출입에서도 검문 강화, 트럭 적재물에 대한 수색, 장시간의 사무처리, 비자 요구, 도로사용료 부과, 다발적 교통로의 봉쇄 등 다양한 방법으로 동독으로의 출입이 제한되었다.

1970년대 초 브란트 정부의 접근을 통한 변화라는 대동독 정책의 전환으로 동서독 출입부문에서 큰 진전을 가져올 수 있는 계기가 마련되었다. 이는 1971년 9월 3일 전승 4개국간의 베를린 협정 체결을 통해 서베를린과 서독간의 제한 없는 출입, 서베를린 주민의 동베를린 및 동독 여행기회 제공, 동서베를린간의 전신과 전화선 연결 등이 실현되면서 동서독간의 통행은 진일보하게 되었다. 그 후 1971년 12월 17일 육로, 철도 및 수로를 이용한 서독·베를린간 교통협정 체결로 서베를린 주민의 동독출입에 대한 제한이 더욱 완화되었다. 이에 따라 서독주민들은 분단 후 처음으로 동독의 친지들 초청으로 동독 방문과 관광여행이 가능하게 되었다. 나아가 동독주민들도 특별한 가족적인 사정이 있을 경우, 연령에 관계없이 서독내의 친척들을 방문할 수 있게 되었다. 서독·서베를린간 통과협정은 동서독 출입체계에 별다른 장애로 작용하지 않았다. 간소하고 신속한 출입절차를 거쳐 여행이 수월해졌을 뿐만 아니라 동서독을 출입하는 사람들에 대해 어떠한 차별도 배제되었다. 심대한 범법행위를 제외하고는 출입자의 체포, 교통수단과 개인 지참물에 대한 검색을 금지하였다. 이러한 1971년 베를린 통과협정의 체결을 통한 동서독 출입제도의 개선은 1972년 5월 교통조약 체결로 발전하여 동서독 출입제도는 진일보하게 되었다.

2. 동서독의 출입제도의 개선

가. 교통조약 체결에 따른 출입제도

수십 차례의 협의를 거쳐 1972년 동독과 서독 간의 독자적 의사에 따라 체결된 교통조약을 통해 서독은 동독으로부터 동독으로의 출입에 관한 보장을 확실히 받아낼 수 있었다. 교통조약은 민간인 및 물자의 월경통행에 관한 제반 문제를 전반적으로 규정하고 있다. 즉 상대방 지역 내 공공교통시설 및 월경시설의 이용권, 교통수단 이용에 필요한 증명서 및 개인 신분증의 인정, 여행용 휴대품 및 소모품, 연료의 휴대문제, 사고 및 재난시의 구호조치, 교통과 관련하여 징수되는 공과금과 수수료의 청산방법 그리고 교통상황 및 월경교통에 영향을 미칠 수 있는 공사계획에 관한 정보교환 등이 포괄적으로 규정되어 있다.

또한 동서독은 자국의 영역을 지나는 통과통행을 위해 일정한 통행로를 지정한 경우 통과통행이 가능하도록 통과출발지점을 관리하도록 하였고(제3조), 통행은 미리 준비된 국경통과지점에서 이루어지도록 하였다. 그리고 이의 변경사항이 발생할 경우에는 통행을 관장하는 양국 장관 간에 협의하도록 하였다(제4조). 통행자는 조약당사자의의 권한이 있는 관청이 교부한 국경출입에 관한 행정사증을 제시하여야 하며(제5조) 일정한 통행관련 세금과 수수료는 총액청산(Pauschalabgeltung) 방식으로 처리하도록 하였다. 그리고 동서독 자체 영역에서 발생한 재난과 해난시의 사고서비스, 운반서비스, 위생보호, 부두보조, 작업장보조 등 필수적인 조치를 제공하도록 배려하였으며(제7조), 도로상태, 고속도로의 지나친 장거리우회전구간, 중요 장거리 도로, 수로의 수심 및 수위, 수문관리시산, 선박운행금지, 하역봉쇄 및 통행과정과 관련된 정보를 상호 제공하도록 하였다(제8조). 그리고 조약의 운용 및 해석에 대한 의견 차이를 해소하기 위해 동서독 정부의 교통성 전권위임자가 대표단으로 구성된 합동위원회가 설치되도록 했다.

교통조약의 발효와 함께 그 전까지 예외적으로 허용되었던 승용차 사용이 대규모로 가능하게 되었다. 동서독간 교통조약에 의해 여행절차 및 출입이 신속하고 간소해지게 되었다. 본 조약에 따라 교통사고시 상호구조, 교통장애시 상호정보교환을 의무화했다.

1972년 발효된 교통조약에 이어 체결된 ‘동서독기본조약(Grundlagenvertrag zwischen der DDR und BRD)’이 1973년 6월 21일 발효되면서 4개의 경계선통과도로가 신설되어 경계선근방교통에 있어 승용차 이용은 중요한 역할을 하게 되었다. 또한 경계선근방교통을 위해 4개소의 신규통과도로와 기존 통과도로에 양국이 각각 경계선 통과지점까지 근거리 왕래 버스를 운행하며 3개의 철도통과 지점에 추가로 기차를 연결하기로 했다. 내류선박교통, 해상교통, 연해항행은 허가를 조건으로 이루어질 수 있도록 했다.

또한 상호 방문도중 사망할 경우 사체나 유골의 반출·입이 운구차, 철도, 선박 등 교통수단과 무관하게 이루어질 수 있도록 했으며, 특히 유골은 우편으

로 송부가 가능하도록 했다. 운반에 있어서는 양국이 공히 국경지역까지만 운송을 하고 최종목적지까지는 해당국가에서 운송을 담당하도록 했다.

김영윤, □남북한 출입제도(통행ㆍ통신ㆍ통관) 개선 및 정착방안 연구□, (서울: 통일연구원, 2008), pp. 71-73.

나. 출입제도의 개선에 따른 문제점

민간인 및 물자의 월경 출입문제에 대해 포괄적으로 규율한 동서독의 교통조약의 발효로 서독-서베를린간의 출입로가 동독주민의 탈출로로 이용되는 새로운 문제가 발생하게 되었다. 동독주민에게는 그 이전까지 주된 탈출로였던 제3국을 통한 방법과 직접 장벽을 통과하는 방법 외에 새로운 수단이 생겨나게 된 셈이었다. 또한 동독주민의 탈주를 서독사람들이 상업적으로 이용하는 사례까지 발생하기도 했다. 서독정부는 인도적인 차원에서 이를 법적으로 부당한 것으로 취급하지는 않았지만, 통관규정, 탈세방지, 형법 등 모든 가능한 한 방법을 동원하여 탈주지원업체의 영업행위를 제한했다.

이에 동독은 출입화물에 대한 대대적인 통제, 검사의 지연, 국경통과지점 신호등에 대한 장시간 전력공급 차단, 장시간 교통체증 방치, 일부 특정인사 및 단체에 대한 입국금지 등으로 통과로의 원활한 소통을 방해함으로써 교통협정을 위반했다. 서독은 동독의 협정위반행위에 항의하는 것 외에 별다른 조치를 할 수 없었다.

그리고 출입교통일괄금 결정에서 동서독간의 견해 차이가 발생하기도 했다. 즉 출입교통일괄금 지급규모에 대해서 실제 통행량과 추정치에 대한 의견차이 등이 문제가 되었다.

위의 책 pp. 74-75.

다. 동서독간의 통관 협력과 내독교역

동서독간 교역용 물품과 재산의 반출입에서 본래 반드시 상대국의 허가를 필요했기 때문에, 한 건의 교역에 결국 2개의 허가승인이 필요하였다. 하지만 1969년에 개정된 ‘피점령지역간 교역법령(Interzonenhandelsverordnung)’의 발효로 허가면제품목이 공시되면서, 신고서 제출 혹은 일부 제품은 신고서 제출까지 면제되었다. 그 외 물품은 물론 1969년 이전과 동일했다. 이러한 반출·입 허가면제대상품목은 매년 연방관보에 공시되었다. 세부적으로는 화물별로 운송관련 서류 및 기타 면제사실증명용 서류를 검사시점까지 제출해야 하며, 특히 화물운송로를 통해 운송될 경우, 반출자는 운송장에 허가면제 대상임을 명기해야 했다. 또한 개별허가를 필요로 하는 품목의 운송은 계약체결과 동시에 물품운송과 지불이 허용되었으며, 허가서가 분실될 경우에는 부본으로 대체가 가능하였고, 허가의 유효기간은 통상 3개월로 한정되었으나 필요에 따라 근거가 분명하면 연장이 가능하였다. 이 개별허가는 타인에게 양도할 수 없으며, 동서독 간의 물품거래는 동서독간 국경출입지역 중 일정장소를 통한 운송으로만 이루어졌다.

물품감독에 있어서 주목되는 것은 동독이 관세법상 외국이 아니므로 동서독 물품거래에 대해 세관수속절차를 행하지 않았다는 점이다. 또한 물품 통과 시에는 제3국의 상품이 서독을 통과하여 동독으로 혹은 동독의 물품이 서독을 통과하여 제3국으로 운송될 경우, ‘물품송장’과 ‘반입허가서’는 요구되지 않았다.

다만 서독은 ‘세관’이, 동독은 국경통과지역의 ‘국경검문소’, ‘자유항사무소’가 이러한 물품거래에 대한 감독을 이행했다.

1951년의 베를린협정에는 동서독간의 내독교역의 추진에 관한 원칙적 조항, 청산거래절차, 거래품목, 신용공여제도 등에 관한 규정만 두고 있었을 뿐, 관세면제에 관한 내용은 빠져있었다. 당시 교역을 주도한 서독의 입장은 동서독 간에 단일경제권을 형성한다는 소위 단일시장의 원칙을 수립하는 것이었다. 이를 국제적으로 공인받기 위해 서독은 외교적 노력을 기우렸고, 그 결과 내독교역상의 비관세부과를 법제도적으로 보장받을 수 있었다. 즉 1951년 4월 서독 정부가 GATT(관세 및 무역에 관한 일반협정)에 가입하면서 동 기구에 의해 동서독간 교역의 내독교역적 성격을 인정받았다. 이로써 독일을 원산지로 하는 재화를 대상으로 하여 이루어지는 내독교역은 어떠한 국제적 규제도 받지 않게 되었다. 또한 1957년 3월 유럽경제공동체(EEC)창설을 위한 로마조약의 체결과정에서도 내독교역 및 이와 관련된 문제에 대해 서독 정부는 동 조약의 부속의정서를 통해 다른 EEC회원국들로부터 동독에 대한 관세부과의무 면제를 보장받았다. 이에 따라 동독은 사실상 서독과 동등한 대우를 받아 EEC 역내 시장에 편입되게 되었다. 서독은 위의 두 가지 조치들에 의해 단일시장원칙 아래 내독교역에 있어서 동독의 구매자 및 공급자들을 국내의 경쟁자들과 동일하게 취급할 수 있게 되었다. 그 결과 서독은 동독으로부터의 공산품 반입에 대해 어떠한 관세도 부과하지 않았으며 농산물에 대해서도 부과금을 징수하지 않을 수 있었다.

김영윤, □남북한 출입제도(통행ㆍ통신ㆍ통관) 개선 및 정착방안 연구□, (서울: 통일연구원, 2008), pp. 78-80.

제2절 중국과 대만의 물류 및 출입체계 사례

I. 중국과 대만의 물류체계

1. 중국과 대만간의  물류협력

가. 중국과 대만(양안)간의 물류체계 출범

1949년부터 1970년대에 이르기까지 중국과 대만은 대치 상황에 있었다. 그러나 1978년 12월 11차 3중전회의에서 채택된 ‘사회주의현대화건설’ 노선에 따라 개혁개방 정책이 실시되면서, 중국과 대만(兩岸)은 본격적인 상호 교류와 협력의 무대에 오르게 되었다. 최근 양안관계는 1949년 국민당정권의 대만 이전 이후 가장 활발한 교역관계를 맺고 있다. 특히 2010년 6월 29일 중국 충칭(重慶)에서 양안 간의 ‘경제협력기본협정(兩岸經濟合作架構協議: ECFA(economic cooperation framework agreement))’이 체결되었다. 이 협정은 양안 지역의 교류협력 중 가장 진일보 한 협력으로서 양안간의 해빙분위기를 반영한 결과물이라 평가되고 있다.

이에 대해서는 류길재·민경배, “체제전환 국가의 법제의 기본원칙 변화에 관한 연구”, □공법학연구□, 제7권 제4호, 한국비교공법학회, 2006, pp. 103-105.

이 협정 체결로 대만은 500여 개 품목, 중국은 200여 개 품목에 대해 관세 혜택을 보게 되었고, 대만산 농산물 18개 품목이 별도로 관세 혜택을 보게 되었다.

홍동희, 이경근, “중국-대만 사례를 통해 본 남북한 물류협력 및 발전 방안”, □디지털정책연구□, 제10권 제5호, (한국디지털정책학회, 2012), p. 80.

대만은 중국의 7번째 무역파트너이고, 9번째 수출시장, 5번째 수입대상국이 되었다. 날로 늘어나는 물류수요를 충족시키기 위하여 양안물류업체는 ‘양안시범직항(两岸试点直航)’, ‘양안삼지(两岸三地)’, ‘소삼통(小三通)’ 등 여러 가지의 교류와 협력모델을 실시하였다. 2008년 5월 이후 양안관계는 상대적으로 안정적인 새로운 시기에 들었고, 양안의 경제무역과 물류산업은 새로운 발전적 계기를 마련하였다.

대만은 2000년 12월 중국에 의해 제안된 전면적인 대삼통 실시에 앞서 소위 소삼통이 명명되는 ‘진먼(金門), 마주(馬祖)와 중국대륙지구 시범항행 실시방법’을 발표하여 2001년 1월 1일부터 실시하며 화물선과 여객선은 규정된 시간에 규정된 항구로 운항하도록 했다. 선박은 ‘진먼-샤먼(金門-厦門)’, ‘마주-마워이(馬祖-馬尾)’, ‘진먼-쵠저우(金門-泉州)’ 간의 정기선 형식으로 운항되었다. 이후 양안간 왕래한 여행객 수는 매년마다 증가하는 추세를 보였고, 주된 화물은 중국이 대만으로 수출하는 모래로 진먼(金門), 마주(馬祖) 등에 공급되는 것이었다.

반면 중국은 1979년 중국의 전국인민대표대회 상무위원회가 제출한 ‘告臺灣同胞書(대만동포에게 고하는 서한)’을 통해 이미 통우(通邮), 통상(通商), 통항(通航)이라는 ‘대삼통’을 제안했다. 그러나 대만은 ‘불접촉, 불타협, 불단판’의 삼불정책을 고수하였다. 그러나 2008년 11월 양안은 마침내 해운, 항공, 우정, 식품안전 등 4개 항에 관한 협의를 거쳐 직접적인 형식의 통우, 통항, 통상 등 ‘대삼통’을 실현하게 되었다. 2009년 4월 중국자본의 대만진출이 추진되면서 양안은 대교류, 대협력, 대융합, 대발전의 새로운 국면을 맞이하게 된다. 양안의 무역규모는 지속적인 확장을 가져왔으며, 그에 따라 양안의 물류규모도 신속하게 상승하였다. 양안 물류업계의 교류와 협력으로 양안간의 운영비용이 줄어들게 되고 화물유통량이 증가하고 또한 물류시간도 단축됨으로써 관련기업의 핵심 경쟁력이 높아지게 되고 양안간의 더욱 긴밀한 경제협력도 추진되게 되었다

통우(通郵)는 1979년 상반년 중국이 먼저 대만을 상대로 보통 우편업무를 시작하였으며, 1993년 4월부터는 중국 해협회와 대만 해기회가 체결한 ‘양안 등기우편 조회 및 보상사항에 관한 협의’의 관련규정에 따라 양안은 상대방을 상대로 등기우편업무가 시작되었다.

통상(通商)은 1994년 1월, 중국이 ‘대만지구소액무역에 관한 관리방법’을 발표하여 대만거주민이나 대만무역을 하는 중국의 소규모 회사가 푸젠(福建), 저장(浙江), 장쑤(江蘇), 상하이(上海), 산둥(山東) 등 동남연해지역의 항구도시에서 소규모 무역을 진행할 수 있다고 규정하면서 시작되었다.

통항(通航)은 1997년부터 중국과 대만은은 카오슝(高雄)과 푸저우(福州), 샤먼(厦門) 간에 ‘불통관, 불입국’ 형식의 경외통항으로 시작되었다.

한국해양수산개발원 [편], □남북한 물류체계 통합 및 활용방안(III)□, (서울: 한국해양수산개발원, 2009), pp. 69-72.

나. 양안간의 물류체계 발전과정

1) 초기 단계

1979-1987년간은 양안 물류협력의 초기단계라 할 수 있다. 이 기간 중국은 이미 개혁개방을 실시하였고, 대만상품의 수입에 대해 일부 우대정책을 실시하였다. 또한 1981년 9월 30일 중국의 전인대 상무위위원장은 양안의 평화통일과 양안의 왕래 등 일련의 중요한 정책과 주장을 제기하는 등 양안간의 협력관계에 적극적인 태도를 추하였다. 이에 대만상품은 중계무역 방식을 빌러 대거 중국으로 진출하였다. 중국의 정책변화와 그에 따른 대만 기업인들의 반응에 상응하여 대만당국도 관련정책을 완화할 수밖에 없었다. 그래서 1987년 7월 대만당국은 처음으로 중국의 27개 종 농업 및 공업원료를 간접적인 방식으로 수입한다고 공개 발표하였다.

그러나 1979년 중국이 제안한 대삼통정책에 대해 대만은 여전히 삼불정책을 고수하고 있었기 때문에 중국을 상대로 한 대만 기업인들의 투자는 분산적으로 진행되었고, 일부는 제3지역의 자회사 명의로 중국에 대한 투자를 진행하기도 했다. 중국정부는 대만상품을 상대로 시장을 개방하였으며, 또한 대규모 구매단을 홍콩에 파견하여 대만상품을 적극적으로 구입하였다.

2) 협상과 법제도화를 통한 발전단계

1988-1998년간은 양안물류협력의 발전단계이다. 이 기간 대만의 경제는 전환기에 들어섰다. 대만의 대미 수출액이 대폭 감소되었으며, 노동집약형의 수많은 중소기업들은 새로운 활로를 찾지 않으면 안 되었다. 이러한 문제를 해결하기 위한 대만당국의 조치에 따라 양안 경제무역관계는 대폭 완화되었다. 1988년 5월 대만당국은 삼불정책을 조절하여 중국정책에 관련되는 3가지 기본원칙을 제시하였다. 즉, 먼저 국가안보를 보장하고, 다음으로 정부와 민간을 구분하여, 정부는 여전히 삼불정책을 견지하고, 민간측은 점차적으로 개방을 실시하며, 마지막으로 일방적이고 간접적인 원칙을 견지한다는 것이었다.

1990년 11월 대만당국이 ‘재단법인 해협교류기금회(財團法人海峽交流基金會)’를 성립한데 이어, 중국은 1991년 12월에 ‘해협양안관계협회(海峽兩岸關系協會)’를 설립하였다. 두 단체는 1992년 북경에서 ’해협양안의 공증문서 사용‘과 ’해협양안등기우편물 조회 및 보상‘ 등 의제에 관하여 처음으로 실무협상을 진행해 최종적으로 ‘九二共識(92공동이해)’을 확립하였다. 1993년 4월에 이어 1998년 10월에 진행된 양 단체의 제2차 회담에서 ① 양 단체는 정치, 경제를 포함한 여러 면에서 대화를 나누고, 양측책임자가 구체적인 협상을 통해 진행하여 일정을 안배한다고 합의하였다. ② 양 단체 책임자간의 상호간 방문을 포함한 다방면의 상호교류를 진일보 강화한다. ③ 양안 동포의 생명과 재산에 관련되는 개별적인 사건은 양 단체가 상호협조하고 위탁처리하기로 결정하였다.

홍동희, 이경근, “중국-대만 사례를 통해 본 남북한 물류협력 및 발전 방안”, p. 81.

1994년 3월 중국은 ‘중국 대만동포 투자보호법’을 공포하였고, 1996년 8월 중국 교통부와 외경무부는 ‘대만해협 양안간 운항관리방법’ 및 ‘대만해협 양안간 화물수송대리 관리방법’을 공포하였는데, 이는 양안물류협력에 대한 법제도적 담보를 부여한 것이었다.

3) 정부관계 악화와 민간교류 활성화의 단계

1990년대 중반부터 대만 총통이 양안관계에 대한 중국의 ‘일국양제(一國兩制)’에 대해 ‘양국론(兩國論)’을 주창하면서 양안관계는 지속적으로 긴장되었다. 나아가 2000년 민진당의 천쉐이벤(陳扁)이 총통에 당선되면서 대만독립을 주장하는 세력이 대만정국을 주도하게 되었으며, 양안관계는 사상 최대의 정치위기에 빠지게 되었다. 이 기간 대만의 경제상황은 연속 마이너스성장을 기록하는 악화일로에 빠져있었기 때문에 중국에 대한 대만 상기업인들의 새로운 투자 열기를 불러일으켰다. 반면 중국은 WTO에 가입하였을 뿐만 아니라 서부대개발 정책을 추진하였다. 서부 대개발은 엄청난 상업적 기회와 경제이익이 잠재되어 있어 대만 기업들을 강력하게 유인하고 있었다.

이 시기 정치는 냉각되어 있고 경제는 뜨거워져 가고 있었기 때문에 양안 물류협력정책의 마련과 시행은 대부분 기존 법규를 보완하고 세분화하는데 머물렀다.

중국에서는 1999년 12월에 ‘중국 대만동포 투자보호법 시행세칙’, 2000년 12월에 ‘대만지역에 관한 무역관리방법’ 등이 제정되었고, 2003년 12월에는 적극적이고 실무적으로 양안의  ‘삼통’의 추진을 주장하는 정책백서가 발표되었다. 즉 중국은 양안의 급선무는 ‘삼통’을 실현하는 것에 맞추어져 있었다.

대만에서는 2000년 ‘진먼, 마주와 중국 지역 통항실시에 관한 시험방법'을 발표한데 이어 소삼통을 가속화하였다. 대만은 2001년 11월 ‘경외항운센터(境外航運中心)’의 기능을 확대하여, 중국의 화물을 수출품가공단지, 공업단지, 과학기술단지, 보세구역 등지에서 가공한 후 다시 수출하는데 동의하였으며, 2004년 5월에는 ‘양안 해운편리화’ 정책을 실시하여 국제 정기선이 1항차 기간 양안 부두에 직접 정박하는데 동의하였고, 8월에는 ‘경외항운센터 설립방법’의 일부 조항을 수정하여 대만의 지룽항(基隆港)과 타이중항(臺中港)을 ‘경외항운센터’로 지정하고 지정받은 외국적 선박이 중국과 제3지역의 수출입화물을 운송할 수 있다고 규정하였다.

한국해양수산개발원 [편], □남북한 물류체계 통합 및 활용방안(III)□, (서울: 한국해양수산개발원, 2009), pp. 77-79.

4) 전면적인 협력 단계

2008년 양안관계의 발전은 역사적인 전환점에 이르렀다. 2008년 국민당의 마잉주(馬英九)가 총통에 당선되었을 뿐만 아니라 국민당이 대만 입법원의 다수 의석을 차지하면서, 양안관계는 새로운 국면에 진입하게 되었다. 즉 국민당의 전면적 재집권은 대만지역을 12년이나 통치하던 대만의 분리독립 노선의 종말을 고하고 양안관계가 평화발전의 단계로 들어서게 된다는 의미이다. 이 시기 양안교류협력에서 장기적으로 실시하던 소극적인 대항정책을 변화시켜 단계별로 아래와 같은 정책들이 실시되었다.

먼저 양안 경제무역교류를 중심으로 대만경제의 재기 기회를 적극적으로 모색하였다. 양안의 마찰과 충돌을 일삼던 이전의 정권과 달리 마잉주 총통은 양안관계의 경제무역교류를 중심사업으로 확정하고 사전에 대만 측의 처리방법과 원칙 및 다음단계의 협상내용을 공개하여 양안교류와 협상과정에서 부딪칠 저항을 최소화하는 데에 주력하였다.

그리고 개방을 목적으로 한 대만의 경제정책을 꾸준히 펼치고 있다. 마잉주는 경선기간에 이미 개방을 특징으로 하는 경제발전정책을 확정하였으며, 당선 후에는 국민당이 제정한 대만을 ‘아시아 및 태평양지역의 금융센터’, ‘아시아 및 태평양지역의 운영센터’로 건설하는 개방노선을 본인의 경제발전전략으로 재차 확정하였다.

2008년 6월 중국의 해협양안관계협회와 대만의 해협교류기금회는 북경에서 ‘해협양안 전세기 회담기록’을 체결하였으며, 7월 4일에는 ‘주말 전세기(週末包機)’ 업무가 정식으로 실시되었다.

2008년 11월 양 회는 타이베이(臺北)에서 ‘해협양안 항공운송협의’, ‘해협양안해운협의’, ‘해협양안우정협의’ 등을 체결하고 2008년 12월부터

양안을 직항하는 항공항로를 개통하였다.

그 외에 양 지역의 주요 항구를 개방하여 해로를 통한 직항을 실현하였으며, 우편물의 직접적인 교류를 실시함으로써 중국이 1979년 제안한 대삼통 정책이 기본적으로 실현되었다.

홍동희, 이경근, “중국-대만 사례를 통해 본 남북한 물류협력 및 발전 방안”, p. 82.

2. 중국과 대만의 분야별 물류체계의 실태

2004년 7월에 개최된 양안 문화포럼에서 중국 교통부는 양안 해상운송의 직항로 개설을 촉진하는 다섯 가지 조치를 발표하였다. 그 주요 내용을 보면, 첫째는 대만관련기업이 대륙의 부두 및 도로 건설에 직접 투자하고 경영에 참여하는 것을 장려하며, 둘째는 대만의 해상운송과 도로운송기업이 대륙에서 직접 독자적인 해상운송, 컨테이너 취급, 화물보관, 선박관리 등의 업무를 수행할 수 있도록 한 것이다. 이러한 조치들은 대만기업이 대륙의 물류산업 발전에 기여하도록 하기 위한 것이다.

중국은 급속한 경제발전에 따라 물류산업도 괄목할 만한 발전을 보이고 있다. 물류서비스는 경제활동을 지원하는 기능을 수행하므로 물류산업의 발전과 경제발전은 불가분의 관계에 있는 것이다.

항만산업과 컨테이너운송을 중심으로 중국 물류산업의 성장 잠재력은 큰 것으로 판단된다. 물류산업의 발전에 따라 물류의 전문화, 공동배송, 유통중의 단순가공 등 물류가치물류 활동이 급속히 확대되고 있다. 그러나 중국은 물류산업 발전의 역사가 짧으며, 물류산업의 양적 그리고 질적 수준이 수요자의 요구에 미치지 못하고 있다. 그래서 중국 물류기업의 대외교류와 합작을 강화하고 있으며, 이는 대륙의 물류효율화와 발전을 촉진하는 방안이 되고 있다.

한편 대만 물류기업들은 물류 관리 및 경영능력에서 비교적 선진화되어 있으며, 특히 특송 택배, 상온과 저온 보관, 공동배송 및 운송의 4대 서비스분야에서 비교적 높은 비교우위를 가지고 있다. 뿐만 아니라, 물류 정보화 및 표준화 분야에서도 많은 경험을 가지고 있는 것으로 평가된다. 이러한 대만 기업들의 물류경험은 대륙의 물류산업 발전에 기여하고 있는 것으로 판단된다. 따라서 여기서는 중국과 대만의  물류협력 실태를 분야별로 분석해 본다.

가. 항만분야

중국경제가 지속적으로 비교적 빠른 속도로 성장함에 따라 항만물동량도 급속한 증가추세를 유지하고 있다. 중국 항만의 2006년 화물처리량은 56억 톤으로 전년 대비 15.5% 증가하였다. 이러한 항만물동량의 증가는 항만산업부문의 양안 협력을 증진시키는 요인이 된다. 근래 중국의 연안지역은 세계 제조업의 이전기지화 되었으며 특히, 대만자본의 진출이 집중되고 있다. 그리고 이러한 경제협력은 항만산업을 비롯한 물류산업의 협력을 촉진시키는 요인으로 작용하고 있다. 특히, 대만은 항만산업이 발달하여 관련 노하우가 많이 축적되어 있으므로 양안의 항만관련 합작사업은 발전 잠재력이 크다.

양안의 항만부문 합작사업은 하역, 보관, 항만운송 등의 분야에서 이루어지고 있다. 예를 들면 장쑤성 난퉁(南通)시의 옌허항(沿河港)은 장영해운(長榮海運) 등은  1,300여 대만기업들의 투자를 유치하였다. 그리고 상하이항 주변의 닝보(寧波) 저우산(舟山)항과 남북으로 대칭되는 난퉁 양구(洋口)항은 건설 계획 중에 있다. 대만의 항만 부대서비스기업은 중국 대륙에서 항만 물류정보, 물품과 장비공급 등의 서비스 업무에 종사할 수 있다. 대만의 항만 부대서비스기업들은 선진화된 물류기술의 확산과 그린(green)물류의 발전에 기여하고 있다. 즉, 대만의 물류전문인력들은 대륙에서 기술을 전수하고 경험을 교류하는 기회를 확대하고 있는 것이다.

나. 항공분야

중국에서 고부가가치 첨단제품의 교역이 급속히 증가함에 따라 운송성의 신속성과 안정성에 대한 하주의 요구가 증가하고 있다. 이에 따라 중국의 항공운송 발전 전망은 매우 고무적일 수밖에 없다. 또한, 해산물, 생화(生花), 계절과일 등의 항공운송 수요도 증가하고 있다. 한편, 화물기의 대형화에 따라 대형기계설비, 차량 등 중량화물도 항공운송 품목에 포함되고 있는 추세이다.

이러한 중국의 물류환경의 변화 속에서 대만 항공회사의 화물 운송능력은 세계적 수준에 도달한 것으로 평가받고 있다. 대만 중화항공회사(中華航空會社)는 글로벌 톱 5 항공화물운수회사로 17대의 B-747-400F 화물운수기를 보유하고 있다. 이러한 항공기업들은 자본합작의 방식을 통하여 대륙의 항공회사와 합작사업을 추진할 가능성이 큰 것으로 판단되고 성공 가능성도 높게 평가 된다.

다. 배송분야

대만 택배회사는 중국 대륙 주강 삼각주지역을 교두보로 하여 발전하였으며, 장쑤성과 저장성의 속달우편 서비스를 실시하였다. 이에 따라 대만 택배기업들은 대륙의 지역별 택배네트워크 구축을 촉진하였다. 즉, 택배업이 성숙하지 못한 중국 대륙에서 시장을 개척한 결과이다.

대만의 물류기업들은 배송업무에도 진출하였다. 예를 들면, 대만의 대영화물운수회사(大榮貨物運輸會社)는 상하이, 광저우, 베이징, 청두, 우한, 쿤밍, 톈진, 선전, 충칭 등의 도시에 물류회사를 설립하고, 8,000개 이상의 편의점 배송업무를 수행하였다. 광저우의 경우 대만자본이 지배하는 호우다량판매점의 9개, 연쇄가맹점의 3,000종에 달하는 상품의 배송업무를 대행하고 있다. 대만대영운수회사의 대륙시장 고객은 60% 이상이 현지기업으로 알려져 있다.

라. 물류정보화 분야

샤먼과 대만의 물류기업은 ‘샤먼대만물류정보 테라스’를 설립하여 양안의 물류발전에 기여하고 있다. 그리고 남경은 양자강삼각지역 중심도시의 하나로 물류정보화를 위한 투자환경이 우수한 것으로 평가받고 있다. 즉, 풍부한 전문인력, 견실한 산업인프라와 정보산업 시장을 확보하고 있는 것이다.

대만의 정보산업은 중국에 앞서 발전함으로써 생산관리, 시장개척, 기술혁신 등의 분야에서 풍부한 경험을 갖고 있다. 따라서 양측의 정보산업 협력은 인력자원, 시장, 기술 등의 분야에서 상호 보완적인 관계를 구축해 나가는가에 달려있는 것으로 판단된다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, pp. 301-302.

3. 중국과 대만의 물류통합을 위한 정책

가. 푸젠성(福建省)의 물류환경 개선

대만의 대중국 투자가 지속적으로 증가하고 있고, 양안간의 직접무역액도 높아지고 있다. 이와 같은 교역의 증가는 물류수요의 증가로 이어지고 있다. 현재 대만의 주요 물류기업들이 중국의 대도시에 다양한 합작방법으로 진출하여 물류서비스를 제공하고 있다.

대만의 물류기업이 진출한 주요 지역은 푸젠, 주강 삼각주, 양자강 삼각주 등이며, 최근에는 대륙의 중서부 지방까지 진출하고 있는 실정이다.

특히 푸젠성은 대만상인들의 대중국투자의 전초기지로서 대륙에서 가장 개혁적인 대외개방정책을 실시하고 있다. 특히 중국정부는 푸젠성에 진출한 대만 기업에 대한 특혜를 부여하는 정책을 실시하고 있다. 4개의 대만기업투자구(샤먼행림, 해창, 집미, 푸저우마미)가 모두 푸젠성에 설치되어 있다. 그리고 4개의 양안 농업합작시험구 중 2개 구는 푸젠성(장저우, 푸저우)에, 나머지 2개 구는 해남도와 흑룡강성에 각각 설치되어 있다. 그리고 샤먼과 푸저우에 대 대만 시범직항창구와 푸젠성 연해지역과 금마에 직접 왕래통로(소삼통)가 설립되어 있다.

2007년 공포된 푸젠성정부 ‘11차 5개년계획’에 따라 물류업이 푸젠성과 대만의 10가지 중점 협력사업 중의 하나로 지정되었다. 푸젠성과 대만 사이의 물류업은 상호 보완성이 비교적 높은 것으로 지적되었다. 특히 중국은 대만의 제3자물류 기업을 유치함으로써 물류 현대화를 추진해야 하는 것으로 중국정부는 인식하고 있다. 즉, 푸저우, 샤먼, 취안저우의 입지적 이점을 활용하여 대만의 해운, 항공 등 물류기업들이 푸젠성의 항만 및 공항 건설에 투자할 수 있도록 장려하는 정책을 펴고 있다. 이러한 노력은 푸젠성과 대만 민간물류기업들이 보완적으로 발전하는 데도 기여할 것으로 판단된다.

나. 중국내 대만기업 전용 물류센터의 설치

중국은 대만기업이 주도하는 전용 물류전문구역을 설치하여 운영하도록 허용하고 있다. 즉, 대만 기업들은 통관신청, 유통가공, 저장배송 등 업무를 일괄적으로 수행하는 물류전문구역을 설립함으로써 물류업무의 효율화를 추진하고 있는것이다. 예를 들면, 2007년 7월에 산둥성(유산)대만상업무역물류센터가 웨이하이(威海)에서 정식으로 개장되었다. 이 물류센터는 산둥성의 첫 번째 대만기업 물류분야전문구역인 동시에, 웨이하이시에서 4번째의 대 대만 경제전문구역이다. 그리고 동년 9월에는 장인(江陰) 린장(臨江) 뉴타운에서 장쑤성장인(대만)물류원이 설립되었는데, 이 물류원은 장쑤성에 설립된 첫 번째 대만기업 물류전문구역으로 국제구입, 지역배송, 부가가치물류, 대량교역, 정보처리, 공급사슬관리 등의 기능을 갖춘 물류센터로 발전하고 있다.

그리고 대만 최대규모의 물류기업인 연상국제회사(聯想國際會社)를 예로 들면 베이징의 하이뎬(海澱)영풍공업구에 물류센터를 설치하여 화북과 동북지구를 서비스하고 있다. 그리고 2007년 이후에는 해협 양안(푸젠성 둥산)에 수산품가공집산지가 설립되고 있으며, 이미 대만자본을 포함한 21개 외자기업들이 집산지 내에 자리를 잡고 있다.

다. 양자강 삼각주 및 주강 삼각주의 물류환경 개선

양자강 삼각주와 주강 삼각주구는 중국 경제발전의 핵심지역으로 대만 및 외국기업들이 밀집되어 있다. 따라서 대만물류기업은 양자강 삼각구 및 주강 삼각구의 대만기업과 외국기업을 주요 고객으로 하여 비교적 일찍 물류시장에 진출하였다.

대만과 상하이의 물류협력 방안에 대해서는 오래 전부터 논의되어 왔다. 즉, 1994년에 ‘상하이-대만 물류포럼’이 개최됨으로써 상하이와 대만의 물류전문가와 학자들 사이에 상하이-대만의 물류합작 가능성이 토의되었다. 2006년 10월에는 저장성 물류와 구매협회, 장쑤성 현대물류협회, 장쑤성 구매협회, 상하이시 물류협회, 홍콩 물류협회와 대만의 글로벌 전략계획발전협회가 물류합작 체결 협약을 맺고 물류기술, 정보화 건설, 물류이론연구, 협력투자 등의 영역에서 합작사업을 추진하기로 하였다. 대만기업이 다수 진출하고 있는 소주와 대만간의 무역액은 2006년 기준 235 억 달러에 달하였다.

라. 중국 중서부지역의 물류환경 개선

대만기업의 대중국투자는 중국의 지역 개발정책에 따라 그 범위가 확대되고 있다. 즉, 중국은 서부 대개발 전략, 동북 노후공업기지 진흥, 범주강 삼각주 협력발전, 중국-동맹자유무역구 건설 등 국가 발전전략을 수립하여 추진하고 있는데, 이러한 중국의 지역발전정책은 주로 중서부지역의 경제발전을 도모하기 위한 것이다. 이에 따라 대만 기업의 중국에 대한 투자도 중서부지역으로 확대되고 있다.

중국 중서부지역의 개발 정책으로 해당지역의 물류활동 여건이 많이 개선되었다. 그리고 지역간.지역내의 새로운 물류수요가 발생하고 있다. 예를 들면 범북부만지역의 무한한 경제발전 잠재력은 대만기업들의 광서성 물류산업에 대한 투자를 유발하고 있다. 대만기업들은 광서성에서 제3자물류 기업을 설립하는 방안을 추진하고 있다. 급속한 경제발전을 달성하고 있는 호남성은 이미 2006년에 유치한 대만자본은 2억 7,800만 달러로 당해 연도 중국대륙에 투자한 대만자본 총액의 13%에 달하였다.

중국의 중서부지역 개발정책은 비록 물류산업의 발전을 직접적으로 겨냥한 것은 아니지만 해당지역의 물류기반시설 개선 및 수요증가를 유발하고 있다. 이에 따라 대만과 중국본토 사이의 물류협력사업도 증가하고 있다.

정봉민 외 『남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I) - 물류체계 통합을 위한 물류현황 분석 및 물류정책방향 설정』, pp. 303-305.

II. 중국과 대만간 출입체계

1. 대만의 중국 출입국

대만주민의 중국방문은 1987년 10월까지는 일체 허용되지 않았다. 중국의 평화공세와 사실상 홍콩 또는 마카오를 통한 중국방문이 공공연히 이루어져 온 현실을 수용하여 대만당국은 주민의 중국방문을 허용하면서 이를 합리적으로 규제하여야 할 필요성을 인식했다. 그래서 1987년 10월 15일 행정원은 전통윤리 및 인도적 고려라는 입장을 표방하면서 1987년 11월 2일부터 주민의 중국친척방문을 허용하기로

1992년 국가안전법 제3조 제1항 단서 제2호에 의해 중국으로의 출입국은 금지되었다.

결정하였다. 그러나 삼불정책에 따라 정부차원에서는 가급적 관여하지 않는다는 태도를 취하여, 민간단체인 적십자회를 주관기관으로 지정하여 방문허가신청절차를 대행하도록 하였다.

그러나 날로 증가하는 중국방문으로 1991년 7월 1일부터 중국방문자는 적십자회를 거치지 않고 입출경관리국(境管局)에 관계서류를 제출하여 출국절차를 밟을 수 있게 간소화되었다. 그 후 1992년 9월 18일부터 ‘양안관계조례(兩岸關係條例)가 시행되고,  동 조례에 근거하여 ’대만지구주민의 대륙지구 진입허가 방법(臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法)’이 제정되면서 중국으로의 출입국절차가 통일적으로 규율되었다.

이로서 모든 대만 주민은 공무원을 제외하고 입출경관리국에 중국입국허가를 신청하는 데 아무런 제한이 없게 되었다(양안관계조례 제9조 제1항, 동 방법 제3조 제1항). 출입국절차는 국가안전법(國家安全法) 및 동 시행규칙(施行細則)에 규정되어 있다. 중국을 방문하려는 자는 여권 또는 출입국증(入出境證)으로 내정부 경정서 출입경관리국(內政部 警政署 境管局) 또는 해외공관에 입출국신청을 하여 허가를 받은

후 공항 혹은 항구에서 입출국 검사를 받아 입출국할 수 있다. 다만 현재 중국공산당, 군사, 행정 기타 공무기관에 종사하고 있는 자 또는 중국공산당에 협조한 전력이 있는 자는 입경이 불허된다(동 시행규칙 제12조).

공무원의 경우 파견목적 등에 따라 엄격한 통제를 받고 있다. 즉 중국에 2촌 이내의 혈족 혹은 배우자가 있고, 70세를 초과하였으며, 중병을 앓고 있거나 중상을 입었거나, 사망하고 1년이 되지 아니한 경우에만 중국방문 허가신청이 가능하고(동 방법 제5조 제1항), 국제적인 회의 혹은 활동을 위한 大陸방문도 허용된다(동 방법 제8조). 또 공영기관(기구), 학교, 단체에 파견된 공무원은 학술, 문화, 종교, 예술 혹은 체육부문과 관련된 강의, 방문, 강연, 회의, 공연, 전시, 경기 등 문화활동을 위하여 중국에 입국할 수 있는 데, 다만 중국에서의 활동은 민간부문에 국한하도록 했다(동 방법 제7조).

공무원 신분의 구체적 중국입경절차 및 중국에서의 활동범위는 1992년 5월 4일 시행된 機關(構)學校團體派員赴大陸地區從事文敎活動作業要點, 동월 22일 시행된 機關(構)學校團體派員赴大陸地區從事文敎活動作業規定, 29일 施行된 機關(構)學校團體派員赴大陸地區從事文化活動作業規定, 25일 시행된 機關(構)學校團體派員赴大陸地區從事宗敎活動注意事項, 6월 1일 시행된 公務員赴大陸地區從事文敎活動注意事項 등에 의해 규율된다.

2. 중국의 대만 출입국

대만이 1987년 8월 대만주민의 중국의 친척방문 허용을 구체화하자, 중국은 동년 10월 대만주민의 중국 방문에 관한 구체적인 절차에 관한 ‘중국에 왕래하는 대만동포의 친지방문 및 여행 접대방법에 관한 통지’를 발표하였고, 이후에도 중국은 양안주민의 왕래문제를 방침, 정책 또는 규정 등의 방식으로 해결해 왔다. 그러나 점차 양안주민의 왕래가 크게 증가하고 각종 교류가 부단히 확대 발전되어감에 따라 양안주민의 정상적인 왕래를 보장하기 위하여 이를 법제도적으로 명확하게 확립해야 할 필요성이 대두되었다. 이에 중국 구무원은 1991년 12월 17일 양안간의 출입국에 관한 기본적인 행정법규로 7장 43개 조문으로 구성된 ‘中國公民臺灣地區往來管理辦法’을 제정하여 1992년 5월 1일부터 시행하고 했고, 이를 보완하기 위하여 ‘국무원 대만사무판공실’ 등에서 제정한 많은 법규와 조치들이 시행되었다.

中國公民臺灣地區往來管理辦法에 의해 중국공민이 대만을 방문하는 경우에는 절차 및 주관기관은 신청 사유에 따라 구분된다. 우선 대만정주, 친척 및 친지방문, 여행, 재산의 접수 및 처리, 혼인과 장례의 사무처리 등의 경우에는 공안기관의 출입경관

리부서에 직접 방문신청을 할 수 있고, 경제, 과학기술, 문화, 교육, 체육, 학술 등의 활동에 참가하는 경우에는 공안기관에 방문신청을 하기 전에 먼저 관련기관의 심사허가를 받은 후에 비로소 공안기관출입경관리부서에 방문신청을 할 수 있도록 했다. 방문을 허가하는 경우에는 여권과 구별되는 ‘여행증명서’를 발급하고,  여행증명서는 여권을 대신하여 그 소지자의 신분을 증명함과 동시에 국경 혹은 변경을 출

입하는 데 사용되었다. 중국공민의 대만방문을 허가할 경우에 즉시 여행증명서를 발급하여 주는 것이 아니며 공안기관 출입경관리부서에서 신청인의 대만방문이 순조롭게 진행될 수 있다고 인정하는 경우에 한하여 여행증명서를 발급한다.

제3절 분단국 물류와 출입체계의 시사점

I. 동서독 사례로부터의 시사점

동서독간의 육상운송체계의 구축은 베를린이 육지 속의 섬으로 작용함으로써 서독과 연결되어야 했던 점이 크게 뒷받침되었다. 베를린이라는 특수지역이 동서독이 상호 접촉과 교류를 강제하는 매개체 역할을 함에 따라 동서독은 불가피하게 협력의 발판을 넓혀 나갈 수밖에 없었다. 상호 원활한 육로수송이 이루어지기까지 교통로가 비록 정치적인 차원에서 이용되는 사례도 있었지만 상호 협정을 체결하고, 이를 철저히 준수함으로써 극복할 수 있었다.

이러한 조건 속에 이루어진 동서독간의 협력사례로부터 얻을 수 있는 시사점은 먼저 통행로 개설도 중요하였지만 교통로 개설에 따른 통행관련 제반사항을 명확하게 규정하여 준수했다는 점이다. 동서독이 교통로의 운행계획을 철저히 수립하여 시행하고 수송에 이용되는 교통수단의 운행시간, 차량배정을 비롯하여 재난시 구호조치 등에 대해서도 합의를 이끌어 내고 상호 교통정보에 대한 교환도 이루어지도록 한 점은 경의선 철도 개통과 시범운행에 합의했음에도 불구하고 이를 지키지 않고 있는 남북한에게 많은 시사점을 제공하고 있다.

그리고 통행로의 원활한 운영을 위한 서독정부의 지원이 다각도로 이루어졌다는 점이다. 도로사용료 및 출입국 비자수수료를 일괄금으로 대체하고 화물운송료의 정부부담과 함께 통과로의 유지와 보수에 상호 협력하였다. 그 밖에도 대규모 자금이 서독의 지원 아래 동서독 연결교통망 건설을 위해 투입되었다. 남북한의 경우에도 화물과 인적수송의 원활화를 위해 남북이 합의하는 형태의 육로 운송체계의 구축과 이를 위한 지원을 고려할 수 있을 것이다. 남북한은 이미 1992년 2월 발효된 남북기본합의서에서 ‘민족경제의 통일적이며 균형적인 발전과 민족전체의 복리향상을 도모’하기 위한 실천사업으로 다른 분야와 함께 남북간 철도와 도로 연결 등에 합의한 바 있다. 또한 김대중 정부 이후 북한지역의 사회간접자본에 대한 지원에 관심을 기울이고 있는 형편이다. 경의선 건설 또한 이와 같은 의도에서 추진되었으며, 향후 운명을 확정하기 어렵지만 개성공단 건설과 금강산 관광은 군사분계선을 가로질러 남북한을 육로로 연결하고 있다는 점에서 큰 의미를 갖는다. 그러나 이러한 출입 방식은 동서독과 비교하면 여전히 많은 어려움과 절차상의 복잡성을 제시하고 있다. 남북간의 육로를 통한 원활화와 효율성을 진작시키기 위해서는 개성공단의 규모를 점진적으로 확대하고, 금강산 관광의 재개와 활성화를 통해 북한의 다른 지역까지도 연결되어야 할 필요가 있다. 이와 같은 곳에서의 기업이나 관광활동은 남한과 절대적인 연관성을 가질 수밖에 없다. 이는 궁극적으로 서베를린과 서독과의 연결과 비슷한 효과를 가져 올 수 있는 토대를 구축하는 것이다.

육상 교통연결이 민간기업의 경협사업을 뒷받침하는 방향으로 추진될 것이 아니라 남북 경제협력에 다수 중소기업의 참여를 유도하기 위한 북한내 사회간접시설의 정비 및 확충이라는 차원에서 전개되어야 할 것이다. 동시에 실제로 교통로가 개설되기 위해서는 동서독의 사례에서 살펴보았듯이 교통로 운영과 관련된 제반사항을 면밀히 검토하여 북한과의 합의를 이끌어 내어야 할 것이다. 이를 통해 상호 이질적인 교통체계로 말미암아 빚어질 혼란을 최소화할 수 있을 것이다.

특히 동서독의 사례에 비추어 볼 때 향후 북한지역 교통로 건설과 남북연결은 지대한 관심을 가져야 할 것으로 판단된다.

동서독간의 통행협정은 최초의 국가조약으로서 향후 통일로 가는 단초가 되는 계기를 마련하였다. 통행협정으로 통행로를 이용한 동독주민의 탈출과 동서독 주민의 직간접적인 접촉과 상호 문화교류를 통해 서독의 체제우위가 각인되면서 통일은 한층 더 수월해 진 것으로 판단된다. 따라서 남북도 이러한 협정체결을 통한 통행로 구축이 우선되어야 할 것이다.

다음으로 협정이 국제법적인 구속력을 갖도록 하는 제도적 장치가 북한이 향후 협

정을 위반했을 경우 대처할 수 있는 하나의 수단이 될 수 있다. 동독은 협정체결 이후에도 동서독통행을 정치적인 압력수단으로 이용했다. 이는 통행서비스차원에서 볼 때는 신뢰도 및 안전성의 상실을 의미하는 것으로 이에 대한 보장이 절대적으로 필요할 것이다.

또 동서독의 경우와 같이 통과로를 탈출로로 이용할 경우, 북한은 이에 대해 민감한 반응을 보일 것이기 때문에 이에 대한 대응방안이 마련되어야 한다. 공동사업의 추진을 통한 통행로 확충방법의 모색이 필요하다. 동서독의 경우 공동사업은 동독의 경제적 실익을 제공하면서 추진되었다. 남북간에도 접경지역 및 배후 일부지역까지 재정적·기술적 지원을 통한 공동사업에 의해 통행로의 원활한 구축이 가능해질 것으로 판단된다.

그리고 통과교통에 대한 규정이 마련되어야 할 것이다. 북한지역으로의 교통로 연결은 중국과 러시아까지 연결되는 것을 의미하기 때문에 통과교통개념을 도입하여 북한과의 접촉 없이 연결될 수 있는 방법을 모색할 필요가 있다.

나아가 이러한 제반사항들이 고려된 상태에서 먼저 남북간 통행협정이 체결되어야 하며, 이를 구체화하기 위해 도로, 철도, 항만, 공항 등 각종 시설의 확충에 주력하는 정책적 대안 발굴이 절실하다.

동시에 남북교류의 확대에 대비하고, 사회·경제·정치적 측면의 이질감의 신속한 극복을 위해서는 독일의 사례에서 보았듯이 북한지역 교통 분야의 시설확충이 우선되어야 할 것이다. 여기에는 많은 투자 재원이 소요될 것이다. 단절된 구간의 경의선 연결에 소요되는 비용만이 아닌 복선화와 현대식 시설, 기타 교통로 연결과 개선에 만만찮은 비용이 소요될 것이다. 따라서 남한 재정능력과 북한지역 철도망의 노선별 특성 및 향후 수송능력을 전망하여 투자 우선순위를 결정하고 투자재원 확보를 위한 다자간 국제협력 방안을 사전에 모색하는 지혜도 요구된다.

끝으로 연결 교통망 건설에는 환경보호를 각별히 염두에 두어야 할 것이다. 독일은 통일 후 동서독 주민의의 생활수준의 격차해소와 서방기업들의 동독지역 유치를 위해 교통망확충의 필요성을 통일에 따른 중요한 요소로 재빠르게 인식하였으며, 이러한 조치가 곧 동독을 포함한 전 독일의 신속한 경제회생의 지름길이라고 생각하였다. 이들 교통시설의 신속한 확충을 위해 앞서 제시한 여러 가지의 제도와 계획을 수립하여 시행한 것으로 나타났다. 이 과정에서 가장 중요한 요소로 나타난 것은 환경보호 문제였다. 신속한 완공을 목표하는 각종 사업의 시행과정에서 흔히 간과하기 쉬운 환경문제를 가장 중요한 문제로 다루었다는 것은 우리에게도 시사하는 바가 크다.

즉 동서독의 물류와 출입 협력은 다분히 정치적인 요인에 의하여 추진되었기 때문에 경제적 교류의 확대보다 상호 긴장 완화를 유도하고 나아가 통일을 이룩하기 위한 수단으로 이용된 측면이 강했다. 반면 중국과 대만의 사례는 대만의 중국 본토에 대한 대규모 직접투자가 선행됨으로써 중국 진출기업의 물류수요를 충족하는 동시에 중국 물류시장을 개척하기 위한 것이었고, 중국 역시 경제적 필요에 따라 대만 물류기업의 중국 진출에 대해 문호를 개방하고 장려하는 정책을 채택했던 것으로 판단된다. 따라서 동서독 사례와 중국·대만 사례가 남북에 주는 시사점은 상이할 수밖에 없다.

II. 중국과 대만 사례로부터의 시사점

2008년 5월 이래 중국 대륙과 대만은 그 관계가 역사적인 전환을 가져왔다. 양안의 물류와 출입 협력은 비약적인 발전을 가져왔으며 전면적인 협력과 상호 이익극대화로 진입하여 전망도 상당히 낙관적으로 판단된다. 경제적 필요에 의해 추진된 양안 물류협력의 개선과 발전은 양안 동포에 실질적인 이익을 가져다준 것 외에도 대만해협의 안정을 가져왔다. 양안이 물류협력을 실현한 경험은 남북의 물류협력을 포함한 전반적인 교류협력에 일정한 시사점을 제공하고 있다고 판단된다.

양안 사례에서 우리에게 주는 교훈은 쉬운 것부터 먼저 협상을 통해 해결하고 어려운 사안은 뒤로 미루는 선이후난(先易后難) 방식과 정치적 문제보다는 경제문제에 우선하는 선경후정(先經後政) 방식으로 물류와 출입 협력을 점차적으로 추진해야 할 것으로 판단된다.

중국과 대만의 물류와 출입 협력은 기나긴 과정을 거친 결과물이지 단번에 이루진 것도 아니고 또한 순조롭지도 않았다. 물류와 출입 협력 과정에서 쌍방은 양안관계의 현황, 특징 및 규율을 정확히 파악한 후 타당한 협력계획을 세웠으며, 경제가 선행하고 순서대로 전면 발전하며, 상호간의 신뢰를 중요시하고 점진적으로 난제를 해결하는 방식을 견지하면서, 화해의 환경조성에 주의를 기울였다. 경제 협력은 양안 동포의 절실한 이익과 밀접한 관계가 있으므로 양안의 경제협력이 정상상태로 회복된 후 양안 물류와 출입 협력의 제도화, 정상화를 실현해야 하는데, 여기에는 양안협력합의 체결도 포함되었다.

김대중, 노무현 대통령의 민주당 집권 시기에 남북대치국면은 일부 완화되었다. 2000년 6월 남북한 수뇌는 처음으로 역사적인 회담을 가졌으며 ‘남북공동선언’을 발표하였다. 그리고 2002년 9월 19일 남북은 공동경비구역내의 장애물을 철거하기 시작하였으며 남북을 관통하는 철도를 다시 연결하고 남북을 연결하는 도로를 시공하기 시작하였다. 즉 한반도에 전대미문의 화해 분위기가 조성되었다. 그러나 이명박 정권의 출범과 이어진 박근혜 정권에서도 남북한의 형세가 다시 긴장되어 화해분위기가 상당히 저하되었고, 심지어 개성공단 폐쇄라는 극단적인 상호 불신의 상황으로 빠져들기도 했다. 북핵문제가 적절하게 해결된다면 한반도 형세는 다시 화해의 방향으로 발전하게 되고 그에 따라 남북한의 물류와 출입 협력에 초석을 마련할 수 있을 것이다. 따라서 남북한의 대치국면에서 ‘경제우선, 상호신뢰, 난제의 점진적 해결’이라는 중국과 대만간의 모델을 참고하여 단계적으로 물류와 출입 협력을 실현하는 정책적 방향선회가 요구된다. 그래서 중국과 대만의 물류와 출입 협력 사례는 남북한 물류협력에 상당한 시사점을 제시하고 있다. 우선 중국과 대만의 물류협력 사례에서 가장 주목되는 것은 물류협력에 앞서 경제의 다양한 부문에서 협력체제를 구축했고, 이를 토대로 자연스럽게 물류협력으로 이어졌다는 점이다. 따라서 남북 물류협력에 있어서도 인도적, 문화적 교류와 군사적 긴장완화 차원의 협력이 부분적으로 필요하겠지만, 기본원칙은 경제협력을 우선으로 추진하고 물류협력은 이를 뒷받침하는 차원에서 추진되어야 할 것으로 판단된다. 그리고 중국과 대만 사례에서 찾을 수 있는 또 다른 시사점은 바로 민간단체의 교량역할을 충분히 발휘해야 한다는 점이다. 중국과 대만의 물류협력과정에서  민간단체가 중요한 교량 및 유대 역할을 발휘하였다. 양국의 민간단체는 밀접한 협력과 평등협상을 통하여 사전에 합의에 이르렀는데, 이는 양안 물류관계의 발전에 중요한 의미를 가지고 있다. 남북한의 물류와 출입 협력에서도 민간단체에 권한을 위임한 후 협상메커니즘을 구축하는 경험을 참고할 필요가 있다고 판단된다.

그러나 이러한 남북협력체계, 나아가 개선된 남북간의 물류 및 출입 체계 구축은 박근해 정부의 대북관점인 북한의 변화된 자세와 신뢰 구축이라는 북한의 선행적 태도 변화가 전제될 경우에 실행될 수 있을 것이다.

제5장 물류 및 출입제도 발전방안과 종합관리체계 구축 방안

제1절 남북한 물류 및 출입제도 종합평가 및 제약요인

I. 남북한 물류 및 출입분야 종합평가

남북경협은 천안함 폭침사건이 발생한 2010년 5월 이후 전반적인 단절의 국면을 맞이하고 있다. 남북관계 악화에 따라 중단된 개성공단만 재가동되고 있을 뿐, 북한 내륙지역으로의 임가공사업을 포함한 경협사업, 금강산 관광사업은 아직도 중단되어 있는 실정이다. 이에 따라 기존에 연결되었던 철도와 도로 또한 그 사용이 제한되어 있을 뿐이다.

남북한간 경협이 이루어졌던 당시 대북 사업에 있어 당면했던 가장 큰 어려움은 물류 및 출입분야에서의 원활하지 못한 제도적 기반이라고 할 수 있다. 남북관계가 개선될 경우에도 이와 같은 어려움은 그대로 당면하게 될 가능성이 많기 때문에 이의 개선이 이루어져야만 원활한 남북경협사업이 추진될 수 있을 것이다.

남북경협에서 물류가 차지하는 비중은 상당히 높다. 이는 수익성과도 밀접한 연관을 가진다. 이런 점에서 개성 및 금강산 이외 지역에서 남북경협을 추진하는 업체들은 무엇보다도 물류비 절감을 위해 육상운송이 이루어질 수 있는 남북관계를 가져갈 것을 원하고 있다. 신속·간편한 통관, 효율적 운송수단의 확보는 경협 활성화를 위한 필수요건이다.

특히, 통관분야에서는 개선해야 할 점이 상당히 많다. 여기에는 출입절차의 간소화, 샘플검사와 반·출입 물자 심사의 단순화를 위한 조치 마련이 중요하게 지적된다. 물자통관과 관련하여 유념해야 할 점은 북한당국의 관할 대상인 북한 지역으로의 물자통관상의 어려움이 존재하고 있는 것 외에도, 남한지역에서 남한당국을 통관하는 데도 상당한 어려움이 있다는 점이다. 무엇보다도 시간이 많이 소요되고 있는 것이 가장 큰 애로사항이라고 할 수 있기 때문에 이에 대해서는 어떤 형태의 개선책이 반드시 마련되어야 할 것으로 판단된다. 아직 북한이 수용할 수 있는 여건이 완전히 갖추어진 것은 아니나, 점진적으로 RFID(무선인식장치)와 같은 첨단물류정보기술의 도입과 적용이 필히 요구된다고 할 것이다.

김영윤, 남북한 물류분야 협력방안 연구, 통일연구원 (서울: 통일연구원, 2009) 참조.

이와 함께 물류운송과 관련 공동 수·배송도 향후 대비해야 할 부분이다. 이는 운송비 절감을 위해 꼭 필요한 부분이라고 할 수 있다. 공동 수·배송 체제의 확립은 향후 1~2년 사이가 가장 적절하며, 이를 위해서는 공동물류센터건설이 이루어져야 할 것으로 판단된다.

그 밖에 정부는 해상운송 유류비 지원을 통한 운임의 할인, 남북통로에 면세주유소 건립, 신속한 통관을 위한 남북통합 통관제도의 운영 등을 통해 남북경협 기업을 지원해야 할 필요가 있다. 이하에서는 먼저 남북 사이의 물류 및 출입분야가 당면하고 있는 문제를 제시하고, 그 다음 이의 발전방안과 종합관리체계 구축방안을 논의하고자 한다.

II. 물류 및 출입분야 제약요인 평가

1. 분야별 평가

가. 육상분야

육상분야에서 물류 및 출입 관련 가장 큰 제약요인은 첫째, 수송로 이용이 충분히 이루어지고 있지 못한 점을 들 수 있다. 이는 육상통행이 남북관계에 그대로 영향을 받고 있는 것이 가장 큰 이유다. 수송로의 확보가 되지 않고 있기 때문에 그 결과로 남북교역 물동량이 충분히 확보되지 못하고 있다. 이것이 남북교역에 있어 당면한 가장 큰 제약요인이라고 할 수 있다.

둘째, 남북한 사이의 출입과 물류분야에 대한민국의 국내법과 국제규정 모두가 적용되고 있음으로써 경협업체에 대해 상당한 불편을 끼치고 있다.

이의 신속한 개선을 위해 정부가 적극적인 관심을 기울여야 할 대상이다. 대북 협력업체는 통행·통관 절차의 불편성과 번잡성이 사업을 추진하는 데 있어 큰 불만으로 제기하고 있다. 따라서 이의 해결이 남북교역과 투자협력의 관건이라고 말할 수 있다.

① 통행절차 간소화를 위한 제안의 목소리, 자동차의 경우, 통행과 관련된 해당증명서를 소지해야 하나, 등록된 전자인식장치를 부착할 경우에는 절차 생략 ② 방북 승인을 받은 인원의 경우에는 매번 승인을 받는 절차를 생략하고, 신원만 확인되면 자유로운 출입을 허용 ③ 특히, 개성공업지구에 체류하는 인원의 경우, 도착한 날부터 48시간 내 지구출입사업기관에 체류등록을 하고 해당증명서에 체류등록을 확인받아야 하는 것도 전자인식에 의해 일괄적으로 처리할 수 있도록 요구하고 있다.

셋째, 적기방문이 이루어지지 못함으로써 원만한 협력사업에 지장을 주고 있는 점이다. 남북한간 24시간 통행제가 확보되어야 생산성 향상과 경쟁력 제고에 이바지할 수 있을 것으로 판단된다. 이는 남북한간의 합의사항으로 얼마든지 개선해 나갈 수 있다. 그러나 24시간 통행제가 정착하려면 그만큼 많은 물자와 인원이 남북한 경계를 통과하기 위한 수요로 작용해야 함은 두말할 나위가 없다.

넷째, 물자의 반·출입에 따르는 신고와 등록, 검사과정에 너무 많은 시간을 요하는 것도 남북경협 활성화에 큰 제약요인으로 작용하고 있다.

다섯째, 북한이 전략물자 반입제한 대상국가로 설정되어 있기 때문에 생산장비와 자재의 유출입이 자유롭지 못한 것도 중요한 문제의 하나다. 최근 개성공단의 국제화를 위해 노력을 한다고 해도 이 부분의 획기적인 개선이 없이는 성과를 거두기 어려운 부분이라고 할 수 있다.

여섯째, 관세업무와 관련하여 남북한이 별개의 정보관리체제를 운영하고 있는 점도 원활한 반·출입을 저해하는 요인이라고 할 수 있다. 특히, 원산지 증명서의 진위여부와 관련 북한 당국의 확인요청과 통보가 원만하지 못한 점은 필히 개선되어야 할 사항이다.

일곱째, 개성공단 및 금강산 지역을 제외한 북한 지역과의 직접통신이 되지 않는 점은 남북경협 물류분야를 크게 제약하는 요인인 바, 이를 타개할 수 있는 방안 마련이 시급하다.

나. 해상분야

해상분야에서의 물류 및 출입상의 가장 큰 문제는 높은 물류비다. 대북 수송의 경우 다른 업체의 시장진입이 거의 차단된 상태에서 독과점으로 이루어지고 있기 때문에 물류비용이 높게 나타나고 있다. 수익성을 보장할 수 있는 물동량의 확보가 어렵기 때문에 수송업체가 자체 수익을 이해 높은 수송비를 요구하고 있다고 할 수 있다. 과도한 물류비는 생산원가에 전가되어 채산성을 악화시키고 있는 것으로 나타나고 있다.

김영윤, “남북경협물류분야 협력현황과 과제,” 남북경협운동본부 주최 법률아카데미 자료집 (2011.10.19.), p. 36.

둘째, 북한 지역 항만 인프라 부족 및 항만운영의 부실화도 큰 문제다. 북한의 항만에는 소형 하역장비가 주종을 이루고 있어 하역 효율이 매우 저조하다. 이는 선박의 체선 현상으로 이어지고 물류비용을 과다하게 하는 요인이 된다. 컨테이너 크레인 조차 낡고 오래되어 하역능력을 제대로 발휘하지 못하고 있다. 남북한 사이의 협력을 통해 개선점을 모색할 필요가 있으며, 이것이 추진될 경우에는 북한으로 통행 등의 제도적 편의장치 획득을 조건으로 내걸 수 있을 것이다.

셋째, 물류여건의 열악으로 운항 스케줄이 엄수되지 못하고 있는 실정이다. 물동량 부족으로 선박을 충분히 투입할 수 없으며, 수송물자가 한꺼번에 쇄도할 경우, 북한 항만 시설의 부족으로 하역이 늦어지는 경우가 허다하다. 이에 따라 높은 물류비용에도 불구하고 중국으로 물자를 보낸 다음 철도나 도로를 이용해 북한으로 수송하는 사례도 빈번히 발생하고 있다.

넷째, 기타 제도적인 차원에서는 남북해운합의서의 미이행이 문제가 되고 있다. 남북간에는 선박이 상대측 해역에서 자기 해상운송회사나 대리점 및 쌍방 당국 등에 필요한 통신을 할 수 있도록 보장(제9조 제1항)하고 있으나, 이것이 제대로 준수되지 않아 남한 선박이 북한 항구에 들어가 도선사 승선 장소에 이르면 모든 통신을 봉인하고, 중국 등 제3국 대리점을 통해서만 연락을 하는 실정이다. 기본적으로 ‘남북해운합의서’의 발효로 선박운항에 대한 안전판은 마련되었다고 할 수 있으나, 남한 선박이 북한 항만 입항시 강제도선, 높은 항만비용 지불, 항만시설 이용의 차별화 등으로 향후 협력에 상당한 장애요인으로 작용하고 있다. 항만관리운영을 낮 시간으로만 한정하고 있어 야간에 선박을 이동하는 것이 불가능하다. 선박의 야간 입출항 제한과 하역작업, 도선이 통제됨으로써 선박의 항만 대기시간이 늘어나 생산성 및 효율성이 저하된다. 또한 고가의 항만이용료는 해운회사의 채산성확보에 큰 어려움으로 작용하고 있다. 2007년 5월 부산-나진항로, 2009년 5월 인천-남포항로에 북한 개선총회사 소속 선박이 취항함에 따라 남한 선사의 경쟁력은 더욱 약화되었던 경험을 갖고 있다.

김영윤, “신 남북경협시대를 위한 물류분야 협력과제,” 민주평통 민족화해 (2012.10.15.)

다섯째, 남북한 물류시설 구축을 위한 후속합의 미성사를 들 수 있다. ‘남북해운합의서’에 의한 남북 해사당국간 협의기구 구성·운영이 합의(제13조)되었으나, 후속조치의 부재로 아무런 성과를 낼 수 없었다. 남포항 현대화사업 추진계획에 의해 남포항 갠트리크레인 1기 설치, 부두 컨테이너 야적장의 개축, 부두 1선석 건설 및 항만 진입도로 확장 등의 남북 후속합의가 이뤄지지 못한 것은 남북관계 진전 및 남북경협을 후퇴시키는 역할을 한 것으로 평가된다.

다. 항공분야

항공운송체계의 가장 큰 문제점으로는 정기항공노선이 존재하지 않고 있는 점이다. 남북한간 교류가 증진될 경우, 항공부문의 협력은 필수적이다. 정기항공노선의 운영은 항공수요의 뒷받침이 전제되어야 하기 때문에 초기에 상업성을 유지하기가 거의 불가능하다. 따라서 이와 같은 점을 감안하여 추진해야 할 것이다. 정기항공로선의 개설과 함께 하드웨어 측면에서는 북한의 항공관련시설의 낙후가 문제다. 평양 순안 및 청진 어랑 공항을 제외한 공항에서는 대형기의 이착륙이 불가능하다. 이와 함께 항공관제협정이 체결되지 않아 비상상황 발생시 상호지원과 참여가 보장되지 않고 있는 점은 반드시 개선해야 할 사항이다. 다만, 북한 항공 실무진의 전문성 결여는 항공분야 교류협력의 활성화를 통해 타개할 수 있을 것이다.

전일수 외, 「통일대비 남북한 종합교통망 구축계획」, 한국교통개발연구원 1998 참조

2. 경협지역별 물류분야 평가

개성공단에 입주해 있는 기업에게는 통행제한 등 불안한 남북경협 상황에 따른 생산차질과 대외 이미지 상실 등이 당면한 제약요인이라고 할 수 있다. 개성공단의 활성화를 위해서는 무엇보다도 편리하고 신속한 통신·통행·통관절차의 보장이 이루어져야 한다. 개성공단 재가동 합의를 통해 이 분야의 개선에 남북이 합의하고 있으나, 그 이후 남북관계의 악화 내지 담보상태는 이에 대한 원활한 추진을 지속적으로 제한하고 있는 형편이다.

개성공단 진출업체에 대한 물류 및 출입제도상의 지원은 자유로운 통행보장과 함께 특히, 화물터미널과 같은 공동물류센터의 건립을 통한 신속한 통관과 수송의 편리성을 확보할 수 있도록 하는 것이 중요하다. 공동물류센터의 건립지역은 개성공단 내, 운영은 공단 입주업체가 직접 공동운영하는 것이 바람직할 것으로 보인다.

평양 및 기타 북한지역 남북경협사업은 개성공단 진출기업과는 크게 다른 환경 속에서 이루어지기 때문에 물류분야와 관련, 특별한 관심이 필요하다. 물론, 북한 내륙지역은 개성공단과 비교 지역적인 한계를 가질 수밖에 없는 것은 사실이다. 그러나 바로 그렇기 때문에 오히려 더 차별적인 관리가 필요하다는 점을 간과해서는 안될 것이다. 평양지역 및 기타 북한지역 사업운영이 당면하고 있는 물류상의 가장 큰 어려움은 독점 정기선박의 높은 해상운임, 사업추진을 위한 북한측 파트너와의 직접 접촉 및 소통상의 어려움, 남북관계 경색에 따른 북한방문의 어려움을 들 수 있다. 따라서 장기적 차원에서 북한 항만 등 하역시설 현대화, 북한 내륙운송 시스템(철도·도로·통관 등 제도적 차원)의 개선과 남북한 연결을 추진할 필요가 있다.

제2절 남북한 물류 및 출입분야 발전 방향

남북경협 관련 물류 및 출입분야의 발전은 남북한 경제협력관계의 개선과 직접적으로 연결된다. 남북경제협력관계 개선과 활성화가 전제되어야만 물류 및 출입분야의 문제를 극복할 수 있는 바탕이 마련될 수 있다.

현재로서는 남·북한간 육·해상 수송로를 연결·통합, 이를 교역과 경협사업을 위한 간선교통망으로서의 기능을 수행할 수 있도록 하는 일이 가장 중요하다. 이는 북한 경제의 회생과 더 나아가 남북한 경제공동체 형성을 위해서도 필요한 작업이라고 할 수 있다. 그러나 이를 단기간에 그리고 한꺼번에 이루는 것은 불가능하다. 따라서 우선 안정적이고 비용 효과적인 운송경로를 확보하는 방향으로 나아가야 한다. 먼저 북한의 항만과 대도시를 연결하는 남북한간 물자 수송용 철도·도로를 연결하여 남북한 운송망을 확보하고, 출입제도의 개선과 현대화, 남북한 물류분야 협력체제 구축을 병행하여 추진해야 할 것이다.

그 다음 남북 인프라시설 구축과 개보수, 물류기반시설의 확충을 추진하고, 중장기적으로는 한반도종단 철도·도로의 구축을 통해 남북한과 동북아 및 유럽지역을 연결하는 전략적 국제복합운송경로를 개발하는 방향으로 나아가야 할 것이다. 이로써 한반도가 동북아 물류거점을 확보하는 방향이 되어야 할 것이다. 이를 좀 더 자세히 기술하면 다음과 같다.

김영윤, “신 남북경협시대를 위한 물류분야 협력과제,” 민주평통 민족화해 (2012.10.15.)

먼저, 첫 번째 단계에서는 경제협력거점으로 개발된 북한의 특구지역과 특구지정 가능성이 있는 지역을 중심으로 동·서해 양대축을 물류수송로로 연결하는 방향으로 나가야 할 것이다. 동해선을 따라 금강산-통천·원산(함흥)-나진·선봉(청진)지역으로 연결하고, 서해축은 경의선을 따라 개성-남포(평양)-신의주지역으로 연결, 철도·도로 연결하는 일이 바람직하다. 특히, ｢라·선지역｣은 무역기지로 개발할 수 있도록 러시아와 연결하고, 신의주 지역은 동북 3성을 비롯, 중국경제와의 협력창구로서 중국 ｢단둥｣ 지구와 연계될 수 있도록 해야 할 것이다. 중국과 러시아와의 연결은 수출시장으로서 큰 잠재력을 갖고 있는 중국 및 러시아와 육로를 통한 결하는 교역이 가능해지기 때문에 교통망의 구축은 큰 의미의 지닌다. 이의 따라 연계될 수밖에 없는 평양-신의주간 철도·도로의 개보수, 금강산-원산-라·선을 연결하는 도로의 확장·정비가 필요하다.

두 번째 단계에서는 남북한을 연결하는 것이다. 우선, 복원 대상구간으로서 도로는 이미 건설 완료된 문산-판문점-개성을 있는 국도 1호선, 동해안의 간성과 장전을 연결하는 국도 7호선의 연결과 함께, 철원-평강의 국도 3호선을 잇는 것이다. 장기적으로는 교통수요에 따라 국도 5, 31, 43호선을 연결하는 방안을 강구해야 할 것이다.

철도의 경우에는 현재 완료된 ｢개성-문산｣을 연결하는 경의선과 함께 ｢철원-평강-복계｣를 연결하는 경원선을 우선적으로 복구할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 이와 함께 남북한 해상운송체계의 정비도 필요하다. 북한의 폐쇄적인 해상운송체계가 물류의 활성화와 채산성 제고를 불가능하게 하고 있는 바, 이를 회피하기 위한 방법으로도 남북 항로개설 및 항로운영의 자유화와 함께, 남북항로를 중국, 일본, 러시아 등 제3국 항만과 연계하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 남북항로를 국내 연안항로에 편입·통합시키는 방향으로 항로개설과 운영을 자유화할 필요가 있다.

남북해상운송체계가 기존의 국내 연안운송체계와 통합될 경우, 항로별로 다수의 항만들을 순항하는 항로가 개설될 수 있기 때문에 화물의 확보가 쉬워지며, 장거리 운송에 따른 비교우위를 가진 해상운송의 특성을 살릴 수 있어 채산성이 크게 향상될 수 있다. 남북한 해상운송의 활성화는 남북경협의 물류 효율화와 물류비용의 절감을 가져옴으로써 남북경제 발전에도 기여하게 될 것이다.

세 번째 단계에서는 한반도가 동북아 지역의 대륙과 해양을 이어주는 역할을 담당할 수 있는 지리적 이점을 확보하고 있음을 고려, 북·중 국경지대가 대륙 전진기지로서의 역할을 할 수 있도록 물류체계를 구축해 나가야 할 것이다. 북·중 국경지대에는 시베리아횡단철도(TSR), 중국횡단철도(TCR), 바이칼-아무르철도(BAM), 몽골통과철도(TMGR), 만주통과철도(TMR) 등 해양과 대륙을 연결하는 교통망이 존재하고 있어 이와 같은 교통망 체계를 남북한과 연결시켜 북한 지역의 대외개방과 주변국들과의 상호교류·협력에 도움을 줄 수 있어야 할 것이다.

김영윤, “북한의 경제변화와 북·중 접경지역 경협: 전망과 대응과제,” 북한전략정보서비스센터 주최 학술회의 발표논문 (202.11.22)

제3절 남북한 물류·출입제도 발전 및 종합관리체계 구축 방안

I. 남북한 물류·출입관리 및 개발업무 통합관리체계구축

1. 남북물류·출입통합관리시스템 구축

남북관계 발전에 따른 물류 및 출입제도의 종합관리체계 구축에 있어 가장 중요하고 반드시 실천해야 할 사안은 남북한 물류 및 출입관리와 관련된 사항이 각 부처별로 관장하는 업무로 독립시키지 않고 각 부처업무가 하나의 통일된 체제하에 관장될 수 있도록 별도의 직제를 운영하는 일이다.

이를 위해서는 남북출입관리사무소 직제 규정을 신설하고 ｢남북물류출입통합관리시스템｣을 구축·운영해야 한다. 즉, 남북교류협력시스템과 각 부처별 업무를 체계적으로 연동시키고 일원화하여 출입관련 업무를 일원화(one stop service)할 수 있도록 하되, 전산을 통한 업무 처리가 이루어질 수 있어야 한다.

현재 이루어지고 있는 남북한 물류 및 출입관련 사무는 거의 모든 부처에서 독립적으로 이루어지고 있다고 해도 과언이 아니다. 각 부처가 요구하는 출입 관련 행정업무가 남북한 관계와 함께 이에 추가적으로 국제거래 업무에 준해 이루어지고 있어 이에 따르는 불편과 번잡성이 너무나 크다. 또한 남북한 출입 및 물류업무에 비해 항상 과다의 인력이 상존하고 있기 때문에 여러 가지로 비효율이 발생하고 있는 것도 사실이다. 남북출입 관련, 통행·통관이 국제교역상의 준칙을 따르지 않고 민족내부거래에 상응하는 절차로 간편화가 이루어지게 하는 것이 지금 추진해야 할 가장 중요한 일이다. 다시 말해 남북출입사무소의 직제를 하나로 통합하는 것이다. 종래의 수출입이나 관세법에 따른 직제에서 민족내부거래에 준한 직제로 개편, 일반적인 CIQ개념이 아닌 민족내부거래에 따른 출입절차의 간소화가 이루어지도록 해야 한다. 이를 위해서는 통일부 장관이 남북출입 관련 공무원의 지정․배치·해지할 수 있는 출입사무소 운영규정을 제정하고, 출입관련 각종 준용규정을 개정(‘남북교류협력법 시행령’)하거나 대체하는 출입업무 처리지침을 제정하여 강력하게 추진할 필요가 있다. 이 과정에서 부처의 이기주의 발동해, 근무하는 일자리를 내놓지 않으려는 저항이 발생할 수 있으나, 이를 과감하게 정리해서 통일부 중심의 일사분란한 체제를 갖출 필요가 있다. 이를 바탕으로 ‘남북관계발전법’ 시행령 제정시 통합직제 등에 관한 규정을 반영, 출입절차 간소화 방안, 남북관리구역 통행방법 등에 관한 개선안, 출입관련 전산시스템 보완․개선 방안 등도 마련해야 할 것이다.

2. 남북 경협·물류지원체계 구축

물류인프라 구축과 관련된 사업은 통일부를 비롯, 국토교통부(구 국토해양부), 산업통상자원부(구 지식경제부), 신설된 미래창조과학부, 해양수산부 등 각 정부 부처가 관여해서 추진해야 할 사업이다. 따라서 정부 부처간의 협력이 매우 중요하다. 동일한 목적의 사업을 추진하는데 있어 추진 주체의 역할이 분산되어 사업이 통합적으로 추진되지 못하면 비효율과 역기능이 발생할 우려가 있다. 따라서 물류인프라 개발과 관련해서는 산업통상자원부 차원에서 ｢경협 및 물류 인프라 개발본부｣ 같은 추진조직을 만들어 체계적인 사업을 추진해 나가는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 이를 위해서는 다양한 이해당사자들의 참여와 협력을 전제로 하는 경협 및 물류인프라 개발을 위한 거버넌스(governance) 체계를 구축, 부처간 또는 정부·민간 사업간의 연계를 강화해 나갈 수 있어야 할 것이다.

<그림 5> 남북 경협·물류 인프라 개발지원 체계

관계부처 (통일부, 해수부)	⇄ 파견․협의	산업통상자원부	⇄ 당국간 회담을 통한 지원	북한당국
		정책⇣전략
		경협 물류 인프라 개발본부
		사업실행

｢경협 및 물류 인프라 개발본부｣는 남북교류협력법 등의 개정을 통해 법적 조직으로 운영할 수 있을 것이다. 다양한 부처가 참여하는 공동입법이나 부처 이기주의로부터 벗어날 수 있는 의원입법을 통해 조직하되, 그 구성은 단장과 실무부서(기획조정부, 사업지원부, 개발부 등)로 한다. 단장은 산업통상자원부 장관으로 하고, 실무주관은 차관이 담당하며, 통일부, 국토교통부, 해양수산부 등 주요 관련 부처 1~3급 국장급 및 관련 공무원을 파견근무토록 함으로써 실무위원회를 상설화를 기할 수 있을 것이다.

정봉민 외, 「남북한 물류체계 통합 및 활용방안(I)」, 한국해양수산개발원, 2007 참조.

민간 전문가를 계약직으로 채용하거나 민간기관과의 순환근무를 실시토록 하여 민관 공동 지원조직 형태로 운영할 필요가 있다. 이 경우 정부와 민간의 유기적 협력 체제를 구축하는 것도 고려해 볼 만하다. 본 개발본부가 추진할 주요업무에는 경협 및 물류 인프라 개발과 관련된 정책개발 및 제도수립, 정책 협의·조정을 비롯, 북측과의 대화창구 개설을 통한 협의, 투자 인·허가 승인 등에 관한 사항 협의, 개발협력 촉진을 위한 지원 등이 있을 것이다.

3. ｢남북경협 물류인프라 건설공사｣ 설립

범정부 차원에서의 지원체계 구축과는 별도로 남북경협 및 물류 인프라 건설을 실제 추진할 수 있는 기구의 설립이 필요할 것으로 판단된다. 예를 들어 ｢남북경협 및 물류인프라 건설공사｣를 설립하는 것이 좋은 방법이다. 본 공사는 북한지역 개발, 투자자금 확보 등의 업무를 전담할 수 있는 별도기구로 경협 및 물류 인프라 건설사업을 총괄하는 일을 맡아야 한다. 공사 설립은 ‘남북교류협력에 관한 법률’ 개정 혹은 특별법 제정을 통해 설립 근거를 확보하되, 반관반민의 조직체로 설립하고, 경협 및 물류 인프라 건설사업을 종합적으로 추진하면서 관련된 사항들을 북측과도 협상할 수 있어야 할 것이다. 이를 위해서는 그런 업무를 할 수 있는 권한 부여가 중요하다.

본 기구는 각 부처별로 분산된 전문기능을 한 곳에 집중시켜 단기적으로는 물론, 중장기적 경협 및 물류 인프라 개발정책 수립 및 사업을 실행해야 한다. 사업추진상의 동력을 확보하기 위해서는 주요 개발 분야별로 분과위원회를 구성하여 전문성을 제고하고, 경협 및 물류 인프라 건설을 중심으로 경협 활성화를 위한 대북창구 및 대북 협상 통로를 개설해야 할 것이다.

이와 함께 경협 및 물류 인프라 건설사업에 필요한 정보제공 및 상담 서비스는 본 기구의 중요한 기능의 하나가 될 것이다. 이를 통해 경협 및 물류 인프라 건설사업을 기획하고, 과다경쟁 및 중복 투자 조정, 자금지원 등을 담당할 수 있어야 할 것이다. 본 기구를 통해 재원조달, 인력, 노하후 등을 한 곳에 집중시키는 것이 대북 협상력이나 사업집행의 효율성 면에서 유리할 것이다.

본 기구는 반관반민 형태를 유지하되, 이사회는 경제계 인사와 정부의 관련기관 대표로 구성하고 학계 및 연구기관 전문가의 참여도 가능할 수 있도록 방안을 마련해 볼 필요가 있다. 기구의 대표자는 비정치적인 인사 가운데서 협상력이 있는 자(차관급)를 선임하고, 실무부서는 6～8개 실로 구성하여 평양을 비롯, 해외에도 사무소를 설치, 경협 및 물류 인프라 건설 관련 협상 및 상담 창구로 활용하는 것이 좋을 것이다.

II. 남북한 물류체계통합과 추진과제

1. 남북물류 및 출입관리통합추진 기획단 설립

남북간 육로, 해로 및 항공 운송수단을 통합적으로 관리·운영하는 추진주체가 구축되어야 한다. 각 부처별 분산된 업무 추진체제 하에서는 남북한 물류협력을 효율적으로 추진하기가 거의 불가능하다. 따라서 남북한 물류협력을 전담하는 범 정부차원의 별도 통합기구구성을 고려해 볼 필요가 있다. 본 통합기구는 업무추진의 효율성을 극대화하기 위한 차원에서 이루어질 수 있도록 하는 것이 마땅하다. 따라서 남북관계를 관장하는 통일부가 중심이 되는 통합기구로 구축되는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

정봉민 외, 앞의 책, p. 340.

이를 위해서는 각 관련 부처로 구성되는 범정부 차원의 ｢남북물류및출입관리통합추진기획단｣(가칭)을 한시적으로 설립·운영하는 것을 생각해 볼 수 있다. 본 기구는 기존에 각 운송부문별로 담당했던 업무를 총괄하고, 각 분야별 출입제도를 개선·통합을 목표로 하여 궁극적으로 남북한간 육상, 해운 및 항공을 포함한 모든 운송수단 간 통합된 출입체제를 구축하는 업무를 수행해 가야 할 것이다.

2. 추진과제

남북한 물류체계통합기구는 실제 출입체제 개선과 물류분야 활성화를 위해 적극적인 노력을 기울여야 한다. 다음과 같은 과제를 상정해 볼 수 있다.

첫째, 남북한 물류·운송 분야 활성화를 위한 대북한 실무협의를 준비·추진해야 할 것이다. 이를 위해서는 물류체계통합기구 산하에 예를 들어 ｢남북경협 물류활성화 실무협의체｣(가칭)를 만들어 추진하는 것이 바람직할 것이다. 본 협의체에는 남북한 당국자 및 해당 분야 전문가를 두고, 2007 정상회담을 통해 구성된 총리급 회담 채널인 ｢남북경제협력공동위원회｣와 연계하여 북한의 물류시설 및 운영상황, 물류관련 법·제도 등에 대한 종합적으로 점검, 그 실태를 파악하고, 남북한 물류기반 시설의 확충, 물류시스템의 표준화, 한반도 철도망의 연결과 대륙철도와의 연계 등을 추진하고 구체적인 로드맵을 제시하는 기능을 수행해야 할 것이다.

둘째, 남북철도의 정기운행이 물류분야 활성화를 위해 중요한 바, 이를 실천하기 위한 남북간의 협력을 적극적으로 모색해야 할 것이다. 2004년 4월 합의한 남북철도기본합의서 제3조에 근거하여 설치된 ｢남북철도운영공동위원회｣의 기능을 대폭 강화, 본 위원회를 통해 철도를 활용한 남북교역물자 및 지원물자 수송, 특구개발 사업관련 물동량 수송, 자원공동개발에 투입, 관광 및 출퇴근 열차로의 활용 등 폭넓은 의제를 논의할 수 있어야 할 것이다.

보다 세부적으로는 화물수송 협정을 체결, 효율적인 접경통과방식을 협의하고 운임설정 및 정산방식을 결정, 신속한 세관통관절차, 재난구조, 신분보장, 통관 및 검사(검역 포함), 손해배상, 화차 및 컨테이너 회수 방안을 협의할 필요가 있다.

또한 화차의 공동이용, 물류시설 및 철도시설 확충, ｢국제운송협정｣ 및 ｢국제철도기구(OSJD)｣에 공동 가입 문제 등의 사안에 협력하는 것도 요구된다. 이와 함께 경의선 철도연결에 따라 북한을 경유하여 제3국으로 가는 철도 수송에도 대비할 필요가 있다.

김영윤, 통일대비 남북물류운송분야 활성화 및 협력방안에 관한 연구 -통행·통관·통신(3통)분야를 중심으로 - 통일진흥원 2011.8

셋째, 남북해운합의서 제13조(“남과 북은 해운 및 항만관련 분야의 교류·협력을 촉진하고 해양사고 방지 등을 위하여 남북 해사당국간 협의기구를 구성·운영하도록 한다”)에 의거, 남북해운협력 사업의 현안문제 해결과 남북간 해운산업의 공동발전을 위한 남북해사당국간 협의기구를 운영할 필요가 있다.

넷째, 남북 사이에 통행·통관업무와 관련한 문제를 논의할 수 있는 항구적 통로를 마련, 세관 용어, 관련 서식의 통일화, 수송, 검역, 원산지 증명 등과 같은 교역상의 절차 표준화, 선진국형 세관제도 구축, 교역 관련 정보교환, 대외 정보 등을 제공할 필요가 있다. 이와 같은 작업은 남북한 물류정보시스템의 통합·관리 차원에서 추진하는 것이 바람직할 것이다. 물류정보시스템의 작동을 위해서는 무엇보다도 북한의 주요 물류거점 시설에 대한 정보화와 함께 개별 정보시스템을 통합하거나 연계하기 위한 통신망 구축이 필요하다. 가장 이상적인 통신망 구조는 주요 물류거점 시설간 직접 통신이 가능한 N-N 다자간 통신 네트워크가 바람직할 것으로 판단된다.

육상분야에서는 철도운영정보시스템(ROIS: Railroad Operating Information System)과 철도CY(Container Yard) 관리시스템, 도로부문에서는 화물 및 차량에 대한 반·출입 관리, 야드관리, 장비관리, 철도관리 및 정산 등 일반관리 부문에 대한 자동화 시스템 구축하는 것이 중요하다.

해운항만부문에서는 선박의 입출항 관리, 화물관리 및 시설관리 업무 지원을 위한 Port-MIS(항만운영정보시스템)와 컨테이너터미널 및 일반부두 운영을 위한 TOS(터미널 운영정보시스템), 해운항만 물류거점에서의 게이트 자동화 추진 작업이 이루어져야 할 것이다.

마지막으로 항공분야에서는 공항, 항공사, 포워더 및 공황화물 터미널 운영사업자를 중점적 대상으로 하여 항공물류통합시스템(AIRCRIS: /air Cargo Information System)을 구축해야 할 것이다.

이영균 외, 「남북한 간 교통물류체계 정비확충 방안: 제1단계」, 한국교통개발연구원, 2001.

다섯째, 남북한 물류표준화 추진방안 마련이 필요하다. 물류표준화는 ①물류용어 표준화, ②물류코드표준화, ③물류정보표준화, ④물류서식표준화 등을 포함하고 있다. 물류표준화는 남북한 한글 자모의 배열 순서를 조정하고, 남북한간 용어에 대한 연구와 표준화하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 남북한 당국이 공동으로 참여하는 남북협의체를 구성하고 남북한 물류 및 정보통신 관련 전문 용어사전을 편찬할 수 있도록 하여, 용어에 대한 표준화된 규약 등을 제정할 수 있도록 하는 것이 유의미하다. 코드표준화에서 코드란 비즈니스 커뮤니케이션에서의 신속성, 정확성과 경제성을 담보하기 위해 데이터를 사전에 약속한 규약에 의해 부호화, 약호화한 것이라고 할 수 있다. 남한에서는 정보교환용 한글코드로 조합형 코드(KSX1001)와 완성형(KSC 5601)을 사용하고 있으며, 북한에서는 조선국규 KP 9566을 사용하고 있다. 전자우편 및 문서교환 등을 위한 한글과 조선글 문자코드 변환기 등의 개발과 함께 남북한 공동의 문자코드 개발 및 등록이 필요하다. 물류정보 표준화에서는 용어, 코드, 정보, 물류프로세스, 서식, 전자문서, 플랫폼, 각종 통계지표의 표준화가 필요하다. 표준화 작업은 TCR, TSR 등 글로벌 물류시스템과도 연계를 고려하여 추진하는 것이 바람직할 것이다. 그 외 정부 신고서식에 대한 표준화와 함께 관리대상정보의 항목 및 해당 항목에 대한 속성 표준화를 의미하는 정보표준화 및 통계지표의 표준화가 필요하다.

제4절 동북아 허브 중심국가를 향한 물류 및 출입제도의 개선방향과 과제

남북한간 물류문제는 한반도에 국한하여 생각할 수가 없다. 남북한간 육로 연결을 통한 교류활성화는 현재의 동북아 물류체계에도 커다란 변화를 가져다 줄 것이다. 본 절에서는 남북관계발전에 따른 남북물류분야의 활성화가 이루어질 경우, 한반도가 동북아 물류허브로 자리잡기 위해 추진해야 할 과제에 대해 언급하고자 한다.

I. 동북아 복합운송로 연결

남북한 관계개선에 따른 물류분야의 발전이 동북아 허브 국가라는 역할로 연결되기 위해서는 남북한 육로 연결은 물론, 한반도 서해안 및 동해안을 중심으로 하는 해운과 육운 및 항공이 연계되는 복합수송체계가 구축되고 이것이 동북아 지역으로까지 확대되어야 한다.

먼저 남북육상교통수단을 이용한 복합물류체계의 구축하고, 한반도는 도로의 경우, 서울, 평양이 아시안 하이웨이와, 철도는 서울-평양-TSR 및 TCR과 TMGR로, 항만은 인천, 남포, 상해, 고베, 공항으로서는 인천, 평양, 나리타, 푸동 등과 연결되어야 한다. 복합물류체계를 형성할 경우에 비로소 한반도가 국제거점으로서 역할을 할 수 있다. 따라서 먼저 남북한간 철도, 육로 등 육상을 통한 물자 수송을 통해 남북한 물류체계를 구축, 이를 동북아진출의 교두보로 삼고, 더 확대·발전시켜야 할 것이다.

남북한 철도·도로 연결과 함께 경의선 철도·도로의 신의주 및 단동으로 연결될 경우, 한반도는 광양-서울-개성-평양-신의주-중국 단동을 연결하는 서해안 운송축이 구축된다. 마찬가지로 부산-포항-원산-함흥-나진-중국 도문을 연결할 경우에는 동해안 운송축이 구축될 수 있다.

부산-대구-서울-개성-평양-신의주를 연결하는 경부권 운송축을 통해 유라시아 대륙횡단 철도인 시베리아횡단(TSR), 만주횡단(TMR), 중국몽골(TMGR) 철도와 연계할 경우, 유럽의 로테르담까지 논스톱 운송체계를 갖출 수 있다. 이런 점에서 남북한- 중국- 유로시아 육상과 철도운송에 대한  준비를 지금부터 차분히 해나가는 것이 바람직하다.

김영윤, “몽골 에너지 자원의 남북연결수송방안,” 남북물류포럼 훈춘지역 학술세미나 (2011.6.9.) 발표논문

남북간 경의선·동해선을 포함, 단절된 4개 노선의 남북철도를 TCR, TSR과의 연계를 추진하며, 이를 바탕으로 아시아․유럽대륙과의 육상교통연계노선 개발을 추진할 필요가 있다. 이와 동시에 장기적으로 남북간 단절된 국도 노선(6개)을 중국․러시아와의 도로 및 아시아 고속도로망(Asian Highway)과 연결해야 할 것이다.

이를 위해서는 북한의 물류 관련 법규를 국제적 관행에 맞게 개선하고 북한이 CCC(Customs Convention on Container) 등 국제운송협약 등에 가입하고, 시베리아횡단철도, 중국횡단철도, 몽골횡단철도, 아시안하이웨이로 이어지는 통과사증협정체결을 도모할 필요가 있다.

II. 분야별 추진과제

1. 육상분야

육상분야에서는 육상도로철도협력위원회를 설치하여 남북한과 러시아 및 중국과 연결하는 육상로의 개설이 요구된다. 이를 위해서는 앞서 언급한 바와 같이 북한 통과사증협정의 체결이 필요하다. 한국이 유라시아 대륙과 직접 연결되기 위해서는 북한의 통과가 필수적인 바, 북한의 도로, 철도, 해양 및 상공을 북한 주민의 접촉 없이 통과만 할 수 있는 통과사증협정의 체결은 필수적인 사안이다.

한반도가 동북아의 물류중심국으로 기능하기 위해서는 시베리아횡단철도(TSR), 중국횡단철도(TCR), 몽골횡단철도(TMGR)와의 연결이 필요하며 도로도 아시안 하이웨이(AH) 등과 직접 연결이 되어야 한다. 또한 북한과 한국 사이에 화물운송에 관한 국제법 수준의 제도적 장치가 마련되어야 할 필요가 있다. 특히, 운송 안정성의 확보, 분쟁해결, 통관 등과 관련된 사항에 대한 제도적 장치가 요구된다.

정봉민, 앞의 책, p. 404.

2. 해운분야

해운분야에서 동북아 허브로의 발돋움을 위해서는 무엇보다도 북한과 연결된 항로개설 및 운항의 자유화가 이루어져야 한다. 항로개설 및 운영의 자유화는 남북해운 항로를 국내 연안항로에 편입시키고 중국, 일본, 러시아 등 제3국 항만과 연계함으로써 이루어질 수 있다. 남북해상운송체계가 기존의 국내 연안운송체계와 통합될 경우 항로별로 다수의 항만들을 순항하는 정상적인 항로로 변화될 것이며, 운송거리도 늘어날 수 있다. 또한 화물의 확보가 용이해지게 될 뿐만 아니라, 장거리 운송에 비교우위를 가진 해상운송의 특성을 살릴 수 있어 채산성 확보에도 큰 도움이 될 것으로 판단된다.

정봉민, “남북한 물류체계 통합 및 활용방안(Ⅰ), 한국해양수산개발원, 경제·인문사회연구회 협동연구총서 07-23-01, (서울, 서울기획문화사, 2007), p. 364.

남북항로의 연계 추진을 위한 효과적인 방법으로서는 남북공동합작선사를 설립하는 것이 무리가 없다. 만약, 초기단계에서 이것이 남북 쌍방계약에 부담이 될 경우에는 중국 등 제3국과 함께 진행하는 것도 고려할 수 있을 것이다. 여기에는 정부 차원의 지원이 필요하다. 왜냐 하면 남북항로가 상업적 차원에서만 관리하기 곤란한 점이 있기 때문이다. 정부의 지원은 남북 해상운송의 발전 및 실질적인 해운협력을 도모하기 위해서라도 반드시 필요하다.

강종희 외, 「통일시대 대비 남북한 해양수산협력방안」, 한국해양수산개발원, 2006.

남북공동합작선사 설립에는 남한선박과 북한선박을 지입제 방식으로 투입하여 운항하는 것이 가장 바람직할 것으로 판단된다. 즉, 운항선사를 설립하되, 남한 선박과 북한 선박을 남북항로 운항선대로 등록시켜 선대 풀제를 시행하는 방안을 강구하는 것이다.

정봉민, 위의 책 p. 367.

더 나아가서는 다음과 같은 제도적 장치의 구축이 필요하다.

첫째, 화물의 손상과 멸실에 대한 보상방법을 마련하는 것이다. 남북 해상운송에 따른 거래위험은 화물의 손상 및 멸실에 대한 보상방법이 거의 없다는 데 있다. 따라서 이를 회피하기 위한 보험제도의 적용이 필수적이다. 이를 추진하기 위한 방법의 하나는 북한의 조선보험총국으로 하여금 남한선박에 대한 영업활동을 할 수 있도록 하는 것이다. 즉 본 보험회사의 지점을 한국 내 설치하는 것을 허용하고, 한국의 보험회사의 북한 지점 설치를 추진하는 것이다.

둘째, 국제운송협약에의 가입이 필수적이다. 해운물류에 관한 국제관행과 제도를 남북한 사이의 상호협의에 의한 협약으로만 수용하는 것은 바람직하지 않다. 해운물류 전반에 관한 상호간의 구속력을 확보하기 위해 국제운송협약 등에 공동으로 기입하는 방안을 적극 강구할 필요가 있다.

북한의 가입이 요구되는 해운 및 국제물류와 관련된 국제협약은 컨테이너에 관한 관세협약(Customs Convention on Containers: CCO), 국제도록운송에 관한 관세협약(Customs Convention on the International Transport of Goods Under Cover of TIR Carnets: TIR), 국제철도연맹규정(International Union of Railways: UIC) 등이 있다.

3. 항공분야

동북아 허브로서의 기능을 위한 항공분야의 과제는 먼저 휴전선을 통과하는 항공노선의 개설과 함께, 해외항공사의 북한 지역 취항이 이루어질 수 있어야 한다. 동북아 지역과 북한 평양을 연결하는 항공사의 취항은 초기단계에서는 여러 가지 여건의 미비로 어려울 수 있으나, 적어도 특별 목적을 위한 부정기 취항 정도는 이루어질 수 있어야 한다.

남북한에도 항공수요가 가장 높은 서울-평양, 서울-신의주 등의 노선을 선정하여 부정기성 항공기를 먼저 취항시키고, 노선의 수요가 높아질 경우 정기화하는 것이 바람직할 것이다. 이를 위해서는 한국의 국적 항공사와 북한의 고려민항이 영업 협조체제를 구축하고 상호 대리점을 지정할 수 있도록 해야 할 것이다.

한국교통연구원, 「통일시대를 대비한 남북한 항공운송 협력방안 구상」, 2004

더 나아가 다음과 같은 제도적 장치의 추가 구축이 필요하다.

첫째, 관제협정의 체결이다. 항공관제에 대한 기술적 협력을 위한 관제협정의 체결을 추진, 각 노선의 관제이양지점, 비행금지공역 및 특수공역에 관한 사항, 관제용어 등의 내용을 담은 항공협정을 체결할 필요가 있다. 또한 남북 항공운송합의서의 체결도 요구된다. 여기에는 항공안전 및 항공보안을 위한 상호지원을 약속하는 내용, 정기노선 구간 개설, 운항횟수 설정, 항공사의 지점 설치, 관세 및 부과금의 면제, 항공로개설, 국제협약 및 국제관행의 중용, 이익금의 송부, 협의 및 분쟁해결, 관련 항공통계의 교환 등이 포함되어야 할 것이다.

1998년 9월 남북 사이에는 북한의 공역 개방시 평양구역지휘소와 한국 항공교통관제소간의 협정을 통해 평양 비행정보구역 진입, 통과, 이탈시의 업무절차와 협조절차가 마련된 바 있다.

남북한 모두 가입되어 있는 국제민간항공기구인 ICAO를 통한 항공협력 증진방안을 모색할 필요가 있다. 국제민간상공기구를 통한 남북한간 협력에는 한반도 항공노선망의 구축, 대내외 공동 항공교섭정책, 공항개발정책, 공역관리정책, 항공 전문인력 양성정책 등이 포함될 수 있다. 또한 항공간 표준약간, 항공권, 화물운송장, 복수항공사간 연대운송협정(multilateral interline traffic agreement), 판매대리점과 표준계약, 표준 지상업무 위탁계약 등에 대한 협력도 도출할 수 있을 것이다.

남한은 1952년 11월 11일에 가입했고, 북한은 1977년 8월 16일에 가입

제5절 통합적 관리체계 인프라 구축을 위한 정책·제도적 개선과제

I. 정책적 과제

1. 민족내부거래에 준하는 물류 및 출입조치로의 법·제도 전환

｢남북교류협력에관한법률｣는 남북간 거래를 민족내부거래로 규정하고 있음에도 불구하고 남북출입 관련 제도는 앞서 언급한 바와 같이 지나치게 대외교역 및 외국을 기준으로 이루어지는 경향이 있다.

남북관계는 국제차원에서는 유엔에 동시 가입한 국가간의 관계이나, 남북 당사자 사이에는 “통일을 지향하는 과정에서 이루어지는 특수관계”를 형성하고 있는 바, 모든 거래는 내국간 거래에 준해서 이루어져야 할 당위성을 갖는다.

김영윤, “남북경협 물류분야 협력현황과 과제,” 남북경협인천아카데미(2012.6.13.) 발표논문.

｢남북관계발전기본법｣에서도 “남한과 북한간의 거래는 국가간의 거래가 아닌 민족내부의 거래로 본다”라고 규정(제3조 2항, 2006년 6월 30일 시행)하고 있다. 그러나 ‘남북교류협력에관한법률’에는 출입, 관세, 검역 등 업무처리에 관한 구체적 규정이 결여되어 있어, 국제거래를 대상으로 하는 출입국관리법, 관세법 등이 준용됨으로써 출입업무처리에 혼선을 야기하고 있는 실정이다.

남북이 국가간의 관계가 아닌 ｢특수관계｣의 지위에 있는 점을 감안하면, 국경을 통과하는 절차를 규정한 출입국관리법의 준용은 현실과 규범의 불일치현상을 보여주는 극명한 사례다. 남북출입에 관한 책임(출입장소 지정, 출입심사공무원 지정 등)도 통일부 장관이 지고 있으나, 관세청, 법무부, 보건복지부 등 심사관련 부처는 독립적으로 업무를 수행, 원활한 업무수행에 지장을 주거나 인력 낭비를 초래하고 있다. 따라서 ‘남북교류협력법’과는 별도로 장기적 차원에서 남북출입을 위한 절차와 방법을 정한 ‘특별법’을 제정, 남북관계의 특수성에 기반한 출입절차를 규정하는 것이 바람직할 것이다.

이 속에 3통(통행, 통신, 통관) 절차에 대한 입법안을 마련, 남북간의 물류 및 출입제도의 법제화를 추진하는 것이다. 이 같은 법은 현행 ‘남북교류협력법’과 ‘남북관계발전법’ 등의 법률에 의거 제정할 수 있다. 그러나 남북관계의 안정성이 확보되어 있지 않은 상황에서 출입제도에 대한 법률제정은 입법절차 완성까지 많은 시간이 소요될 가능성이 크기 때문에 남북 사이의 통행과 통관에 따르는 문제점을 비교적 빠른 시간 내 해결하기 위한 대책을 강구하는 것이 바람직하다.

김영윤, 통일대비 남북물류운송분야 활성화 및 협력방안에 관한 연구 -통행·통관·통신(3통)분야를 중심으로 - 앞의 책, p. 56.

이와 관련, 단기적 차원에서 고려할 수 있는 방안은 현재의 법령을 십분 활용하여 민족내부거래의 성격을 감안한 절차를 마련하는 것이 바람직하다. 즉, 행정입법을 통해 해당부처에서의 처리지침과 고시 등의 절차와 방법을 원용, 통일부 통합규정안을 마련하여 실행하되, 이를 ‘남북교류협력법’의 시행령에 근거하여 마련할 필요가 있다. 이의 세부적 시행을 위해서는 관련 T/F를 구성, 제반 사항을 검토하여 확정해야 할 것으로 판단된다.

2. 전략물자 반출 문제 해결

대북한 전략물자 반출 문제는 남북한 물류 및 출입문제와 깊은 관련이 있다. 전략물자의 대북한 반출이 문제가 될 경우, 통행·통관에 지장을 초래할 것이 분명하다. 전략물자 판정이 최단기간에 내려지게 함으로 설비반출만이 아니라 원자재나 부품 등의 공급이 신속히 이루어질 수 있으며, 이는 생산의 활성화로 이어질 수 있다. 전략물자의 반출은 그 핵심이 이를 규정하고 있는 통제체제에 잘 순응하는 것이라고 할 것인 바, 이를 위해서는 효율적인 전략물자 수출통제체제가 갖추는 것이 중요하다.

첫째, 전략물자를 투명하게 관리할 필요가 있다. 한국의 기업들이 수출통제규정을 지키려는 의지가 있는 것으로 나타나고 있는 바, 정부에서도 이를 실천할 수 있는 제도적 인프라를 구비하는 것이 중요하다. 즉, 대북한 반출 물품 중 전략물자에 해당되는 물품을 선별하고 반출여부를 결정하고, 투명하게 관리할 추진체제가 충실히 구축되어야 한다. 통제대상에 해당될 가능성이 있는 전략물자에 대한 판단이 가능하도록 만들어야 할 것이다.

둘째, 북한으로 반출되는 전략물자라고 하더라도 군사적 목적으로 전용되지 않는다는 보장이 있어야 하는 바, 반출물자의 실질적인 검증장치의 도입이 필요하다. 주요 물자의 반출시 전자식별장치를 부착하여 해당 물품이 어디로 이동하는 지를 추적할 수 있도록 하는 것이다.

셋째, 국내기업들이 수출통제규정을 제대로 지키는 지의 여부를 감독하고 이를 관리하는 시스템이 필요하다. 효율적인 수출통제시스템을 갖추기 위해 전자관리 시스템의 도입과 전문가의 확충, 그리고 전담기관 설치가 필요하다. 개성공단이 본격적인 사업에 들어가게 될 경우, 반·출입 물자의 규모나 종류가 대규모로 증가할 것인 바, 이를 원만히 관리하기 위한 전자통제 시스템 등을 갖추어 신속·정확한 운영이 이루어지도록 해야 할 것이다.

3. 개성과 수도권 북부-인천 연계 복합일관운송 네트워크 구축

개성공단은 개성-인천공항 및 항만과 서울 연계 등 시장접근성, 공항 및 항만 접근성이 용이한 강점을 보유하고 있어 동북아 생산 거점이 될 수 있다. 개성공단을 성공적으로 운영·발전시키기 위해서는 물류부문에서 남북간의 긴밀한 협력방안이 추진되어야 할 것이다.

현재 개성공단 물류관련 문제점은 개발에 대한 물류계획이 거의 없다는 점이다. 특히, 물동량 증가에 대한 대책이 미흡한 실정이다. 따라서 개성공단을 공항, 항만 등 대외 수출망과 연결하는 물류인프라를 먼저 구축할 필요가 있다. 여기에는 물류 장비, 시설, 포장설비, 정보전달 등의 측면에서 종합물류대책에 포함시켜 추진할 수 있어야 할 것이다.

기본적으로 경의선 및 국도 1호선을 통해 단거리 및 소량 화물은 도로운송을 통해, 장거리 및 대량화물은 철도운송을 통해 이룰 수 있도록 하되, 주요간선 도로 외 개풍과 인천을 연결한 도로 및 해상루트의 확보, 중장기적으로는 서해안축 등 수도권을 우회하여, 광양항과 부산항과 연계할 수 있는 광역교통망의 확충이 요구된다.

또한 개성과 수도권 북부-인천을 연계하는 복합일관운송 네트워크를 구축하여 인천공항과 직접 연결하는 방안을 마련해야 할 것이다. 즉, 서울의 교통량에 영향을 받지 않고 인천공항과 항만을 연결할 수 있는 방안마련이 요구된다고 할 것이다. 자유로에 의존하는 기존 개성공단 접근로를 보다 다양화하면서 장기적으로 해상, 항공수단에 대한 접근로의 확충하는 차원에서 김포-개성간 고속도로 건설이 필요하다. 김포-개성간 고속도로 건설은 ①인천(강화도)-개성간 연결도로 건설에 비해 단거리이며, ②강화도-개성 연륙교 외 강화도-김포를 연결하는 별도의 연륙교 건설이 필요 없으며, ③김포지역이 강화도보다 수도권에 인접하여 경제성이 우수하며, ④제2외곽순환고속도로와 연계 가능하기 때문에 물류수송의 효율화를 기대할 수 있다는 점에서 많은 장점을 가지고 있다고 할 것이다.

나희승, “동북아 철도네트워크 현황과 동북아 철도협력,” 대외경제정책연구원·한국시베리아학회 공동학술회의 「시베리아 개발과 한반도」, 2005 발표논문 참조.

더 나아가 개성공단 내 물류기지의 건설이 필요하다. 개성공단에 입주하는 기업에게는 입주 초기 공급사슬(supply chain)구조가 결정됨으로써 조달, 생산, 물류, 유통시설 입지에 영향을 주게 된다. 그러나 입주 중소기업들을 위한 물류 공동화 시설 및 서비스가 미비한 실정이다. 상당수의 입주 업체들은 자가 물류로 인한 가격 및 서비스 경쟁력을 확보하는 데 제약을 가지고 있으며, 국제물류서비스를 제공할 3자 물류 능력이 부족한 실정이다. 따라서 현재 개별적으로 사용되고 있는 자가 차량 등 개별 장비와 시설의 사용을 지양하고 개성공단 입주기업과 거래기업이 공동으로 장비와 시설을 사용할 수 있는 물류 공용화 시책이 필요하다.

개성공단 제품은 아직까지 소량으로 이동되는 점을 감안하여 소화물 수송시스템 구축도 필요하다고 할 것이다. 즉 화물터미널, 보관 및 집배송센터, 내륙컨테이너기지, 세관기능 등이 결합된 복합화물터미널 기능을 수행할 수 있는 물류기지가 필요하다. 보관 및 집·배송시설은 상품을 제조업체나 산지로부터 집하하여 보관·가공·포장하고 이를 수요자에게 배송하며, 관련 물류정보를 종합 분석 및 가공하기 위해 체계적으로 계획된 업무설비단지로서 하역 또는 배송시설, 보관시설, 분류시설, 포장 또는 가공시설, 정보처리시설, 관리·부대 또는 지원시설을 갖추어야 할 것으로 판단된다.

II. 제도적 과제

1. 통제구역 물류 및 출입제도 개선

본 절의 주요 내용은 김영윤, 통일대비 남북물류운송분야 활성화 및 협력방안에 관한 연구 -통행·통관·통신(3통)분야를 중심으로 - 앞의 책 참조.

가. 통일대교 남단 통행제한제도 전환

남북 사이의 출입제도 개선, 즉 통행·통관문제의 개선에서 가장 시급히 해결해야 할 대상이 북쪽으로의 진입을 제한하고 있는 남한 군 당국의 통제 문제다. 통일대교 남단에서 민간인통제구역의 출입자 통제가 이루어지고 있어 접근에 큰 애로를 주고 있기 때문이다.

본 지역은 군사보호지역으로 설정되어 있어 남한 군 당국의 통제가 따르고 있기는 하나, 이와 같은 통제는 개성공단의 낮은 노동비용에 따른 생산비 절감효과를 상당부분 감소시키는 요인으로 작용하고 있다. 군 검문방법의 개선이 이루어져야 하나, 본 사안이 국방부 및 유엔사와 연관된 사항이기 때문에 다음과 같은 단계적 방법으로 개선하는 것이 바람직하다.

즉, 실행 초기 단계에서는 통행제한을 부분적으로 해제, 국방상의 출입자 통제는 인정하되, 그 기준을 완화, 통일대교 남단에서의 군 당국에 의한 출입을 먼저 관공서에 출입하는 수준으로 완화, 사전에 명단 제출이 이루어질 필요가 없도록 절차를 개선할 필요가 있다. 그 다음 발전단계에서는 통일대교상의 군부대 검문장소를 북쪽으로 이동하여 경의선 출입사무소로의 접근을 완전히 개방하거나, 전용도로를 확보하여 경의선 출입시설에 대한 자유접근이 이루어질 수 있도록 개선하는 것이다.

나. 군사분계선 출입 제도 변경

비무장지대의 통과가 인원·차량·물자 등의 이동을 크게 제한, 북한 지역에서의 생산 활동과 공단건설에도 큰 지장을 초래하고 있다. 개성지역의 경우, 방북 소요시간만 하더라도 ｢도라산출입사무소｣에 도착하여 북측 출입사무소를 통과할 때까지 2시간 이상이 소요된다. 현재 북한을 방문하는 인원이나 차량은 출입 36시간 이전 출경계획(남→북: 인원, 차량, 물자 포함) 및 입경예정계획(북→남: 인원, 차량, 물자 포함)을 남측 군 상황실에 송부해야 하고, 출입 24시간 이전에는 남측 군 상황실에서 유엔사에 통행계획을 통보, 승인을 요청해야 하며, 1일전 군상황실에서는 팩스로 북한군에 통행계획 승인 요청을 받아야 한다. 만약, 출·입경 계획에 변동이 발생한 경우에는 변동사실(입·출경일자 등)을 남측 군상황실에 통보하고 남측 군상황실에서 북측 군상황실로 재차 통보하며, 북측 군상황실의 승인이 있은 이후에야 가능하다. 심지어 출경당시 이미 7일 후 심지어 15~30일 이후의 상황을 미리 예측하여 입경계획을 사전에 신고하게 하고 있는 바, 사정이 변경될 경우, 그에 따른 변경절차가 매우 복잡하다. 개선방안은,

남북간 합의 ｢동서해지구 남북관리구역 임시도로 통행의 군사적 보장을 위한 잠정합의서(03.1.21), 북한군-UNC간 합의, ｢비무장지대 일부구역 개방에 대한 국제연합군과 조선인민군간의 합의서｣ (경의선: ‘00.11.17, 동해선: ’02.9.12)

첫째, 비무장지대 ‘출입통행계획’ 신청기간을 단계적으로 축소·폐지하는 것이다. 국방부와 유엔사간 양해각서를 통해 출입통행계획 제출 시기를 2일전 통보에서 1일전 통보로 바꾼 다음, 궁극적으로 폐지하는 것이 바람직하다. 2003년 5월 27일 유엔사와 국방부 간에는 2일전 승인요청이 합의되어, 현재 유엔사에 통보, 승인하는 절차는 생략되었으나, 유엔사와 북측에 통보하는 양식을 통일하고 온라인시스템 개발을 통해 전일 18시까지 접수할 수 있도록 하여 더 많은 시간 단축이 가능할 수 있도록 하는 것이다. 출입승인절차가 여권과 비자형식으로 변경될 경우에는 유엔사 통보만으로도 가능할 수 있도록 하는 것이다.

둘째, 군사당국 회담을 통해 비무장지대를 연중무휴 24시간 자유통행하는 방향으로의 개선이 필요하다. 군사분계선 출입차량 선도안내도 폐지하는 대신, 군상황실에서 CC-TV로 모니터링 하는 방법을 채택하는 것이 요구된다.

야간 통행시에는 남북 상호 오인에 의한 우발상황 발생 가능성이 상존하고, 남북 상호 야간인원, 차량 통행 추적, 경계초소 확충, 야간 감시장비 설치 등 추가조치가 필요하나, 남북한이 협상을 통해 해결 가능한 것으로 판단된다.

다. 통행 개방시간의 조정

군사분계선 통과를 위한 시설 개방시간은 반드시 검토되어야 할 사안이다. 현재 이루어지고 있는 접경시설 통행과 관련된 제한 내용으로 통행은 현재 동절기(10월~3월)에는 08:00~17:00까지, 하절기(4월~9월)에는 07:00~18:00까지로 되어 있으며, 30분 단위로 편대를 구성, 하루 21회 통행, 통행 검사소 운영기간은 연간 80여일 휴무일이 있다.

<표 18> 접경시설 통과 관련 제한 내용

구 분	내 용	비 고
입출경 시간대	08:30~17:40 출경 12, 입경 11회
지리적 특수성	군사시설보호법 상 통제보호구역 해당
검문 방법	중복검사실시 민통선(통일대교), MDL(군사분계선)

자료 : 통일부 남북출입사무소

1단계 개성공단 건설이 완료될 경우, 입주기업이 300여 개 이상으로 증가할 것인 바, 현재의 체제로는 원활한 통행이 불가능하다. 남북 사이에 화물의 반·출입이 활성화할 경우, 야간에 출입관리시설(Yard)에 화물이 입고되어 통관절차를 거친 후, 북한으로 반출되거나 반입된 화물이 야간 및 심야시간대를 이용 배송되는 경우가 허다할 것이다. 현재의 주간(일출 후~일몰 전)에 한하여 통과가 이루어지는 것을 화물에 대해서는 야간 통과가 이루어질 수 있도록 조처하는 동시에, 주간 통행 단위도 30분에서 10분 단위로 개선할 필요가 있다. 장기적으로는 효율적인 시설 운영을 위해 전일(24시간)운영체계를 도입할 필요가 있다.

이와 병행하여 물류의 통관절차가 High-Pass를 통해 이루어질 수 있도록 물류시스템의 자동화(RFID) 시설의 북한 측 수용을 적극 권유해야 할 것이다. 남한 당국은 이미 2006년 2월 상시통행개념의 동해지구와 서해지구 남북관리구역내에서 철도 및 도로를 이용한 통행의 군사적 보장을 위한 합의서(안)을 북측에 제시한 바 있다. 2007년 10월 정상회담에 이은 총리회담에서 07:00~22:00로 된 것을 24시간으로 통행시간을 확대하도록 통행절차개선에 합의한 바 있다.

제2조 6항에는 “남북관리구역 통행은 연중무휴로 실시하는 것을 원칙으로 하고, 통행시간은 5월~8월까지는 06시부터 10시, 3월~4월, 9월~10월은 07시부터 18시까지, 11월~2월까지는 08시부터 17시까지로 하되, 상호 승인된 출입일내에서는 편리할 때에 출입할 수 있도록 보장한다. 다만, 통행에 필요한 조건에 대하여는 쌍방이 협의하여 추진할 수 있다”고 언급하였으나, 제안된 합의문에는 ‘연중무휴’ 및 주어진 시간내 ‘자유통행’ 개념이 포함되었으나 ‘24시간 자유통행’ 개념은 포함되지 않았다.

2. 남북한 통합적 관리체계 인프라 구축 방안

남북한 통합적 관리체계 인프라 구축을 위한 제도적 차원의 개선 과제는 다음과 같다.

가. 출입관련 제출 서류의 간소화

남북출입 인원 및 물자를 규제하는 법 규정(고시, 훈령 포함)은 총 48건 이상에 달한다. 이 중 구비·제출하는 서류만 하더라도 인원 및 물자에 따라 각각 다르나, 총 12건, 39여종 이상이 된다. 제출 서류의 종류가 많은 것은 남북출입관련 정보가 관계기관간 일괄처리(one stop service)되지 못하고 각 부처별로 민원인에게 개별적으로 서류제출을 요구하고 있기 때문이다. 예를 들어 ｢북한물품반출입승인서｣, ｢반출입관련사업계약서｣, ｢무역업고유번호부여증사본｣, ｢사업자등록증사본｣ 등은 중복 발급받아야 한다. 출입업무의 일괄처리가 이루어질 경우에는 제출 서류의 대폭적인 간소화가 이루어질 수 있다. 필요한 서류 이외는 과감하게 생략할 수 있도록 추진하되, 이를 위한 심사 T/F를 한시적으로 운영할 필요가 있다.

나. 방북증 발급제도 전환

북한 지역 방문자에 대해 별도의 방북증 발급없이 현행 신분증을 사용할 수 있도록 함으로써 비용 낭비를 없앨 필요가 있다. 방북 목적에 따른 방북 증명서를 발급하는 제도를 폐지하고 현행 신분증을 사용할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 개성공단 근로자의 경우에도 북측 초청기간에 관계없는 방북증 발급하거나, 현행 신분증으로 대체할 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 업무의 원활을 위해서는 신분증을 인식할 수 있는 시스템을 도입할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다.

다. 출입절차의 시스템화

출입절차의 시스템화는 출입절차 간소화를 위한 관건으로 이를 위해서는 다음과 같은 부분별 대안 마련이 요구된다.

①승인신청 창구 일원화 및 양식 간소화하기 위해 육로운송과 관련된 현재의 분산된 각종 승인신청 접수창구를 일원화, 예를 들어 통일부 장관의 ｢수송장비운행승인신청서｣, 북측차량운행사무소장의 ｢차량운행허가신청서｣(공업지구 관리기관의 자동차통행증 신청서), 남북간 통행차량등록서, 민통선 출입계획의 제출창구를 차량운행사무소로 일원화하여 일괄처리(해당기관에 서류송부)하는 것이다.

②민원의 신속한 처리를 위해 신청서 및 증명서를 소정양식으로 통일하고, 남북간 차량운행의 각종 신청서 및 첨부서류를 법정양식으로 통일하여 간소화할 필요가 있다.

③차량부착표지는 남북도로운영협의회에서 소정양식으로 합의(차량운행합의서 제4조 제5항)하고, 통일부장관의 ｢수송장비운행승인서｣ 교부는 남측 출입사무소장에게 승인 통보로 대체 운영하는 방안을 도입하는 것이 합리적일 것이다.

라. 차량운행제도의 간소화

CIQ 관련 절차의 대폭 완화가 필요하다. 일반적으로 CIQ 기능은 세관업무, 출입국관리 및 검역업무로 구분되는 바, 세관업무는 화물검사, 차량검사로 제한하고, 출입국 관리는 운전자 검사, 검역관련 업무는 신청승인 및 인가 등을 적용할 수 있도록 하는 것이다. 검사방법은 세관의 경우, 하물적하목록, 인가증을 포함 대부분의 문서검사와 화물검사가 이루어질 수 있도록 하되, 화물검사 또는 무작위 x-ray검사로 대치할 수 있도록 하되, 문서상 의심스러운 경우 상세조사가 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

출입국 관리는 자동검사시스템을 도입할 필요가 있다. 차량 국경개방시간은 빈 차량일 경우에는 24시간, 화물적재차량일 경우에는 오전 7시부터 오후 10시까지 할 수 있도록 조정하는 것이 바람직하다. 현재 남북 출입계획 사전통보(2일전), 군호송, 시간대별 출입을 허용함으로써 물류비 증가 및 문서처리 복잡 등의 문제점을 야기하고 있으며, 인원 및 차량 통행 증가에 제대로 대처하지 못하고 있는 바(차량심사장 부족 및 병목현상으로 대기시간 증가), 세관업무에 필요한 시간은 10~15분, 출입국관리에는 10~15분, 검역에는 20~30분 정도로 제한할 수 있도록 하는 방안을 고려할 필요가 있다. 그러나 향후 차량에 대해서는 RI(Radio Identification) 칩을 부착, 자동처리(check) 될 수 있는 방안을 마련할 수 있도록 하고, 이것이 북한 지역에서도 통용될 수 있도록 하되, 모든 처리를 전산화하여 북쪽에서도 일괄 처리될 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다.

마지막으로 CIQ 구간내 통신망을 구성하는 것이 요구된다. 출입사무소와 북측 및 차량운행자간의 CIQ 구간내 연락수단이 없어 긴급상황 발생시 대처가 곤란한 상황인 바, 휴대폰 사용 등 물자 이동시 연락을 취할 수 있는 실질적인 수단을 갖출 수 있도록 할 필요가 있다. 응급사태 발생시 통과 및 후송조치 문제가 현재 가장 시급히 해결해야 할 현안으로 군부대 구급차의 상시 비치가 필요하다.

제6장 결론

남북한간 체계적이고 포괄적인 물류 개념이 원만하게 적용될 수 있는 전체적인 분위기는 여전히 삭막하다. 우선 북한의 경제·핵무력 병진노선 채택과 유지 그리고 ‘북한의 변화’를 전제로 삼고 있는 박근혜 정부의 대북정책인 ‘한반도신뢰프로세스’가 접점을 찾기가 원천적으로 어렵기 때문이다. 나아가 지난 11월 7일 발표된 박근혜 정부 향후 5년의 대북정책의 기본틀인 ‘제2차 남북관계발전기본계획’을 통해 한반도 평화정착과 통일기반 구축이라는 비전 및 한반도신뢰프로세스를 통한 남북관계 발전과 실질적 통일준비라는 2대 목표를 설정했다. 그러나 ‘당국간 대화 추진 및 합의 이행 제도화’와 ‘서울-평양 교류협력사무소’ 설치를 제시하고 있지만 ‘약속과 이행 그리고 이에 따른 신뢰구축을 통한 정상적 남북관계 지향’을 명확히 하고 있다. 또한 노무현 정부가 추진했던 ‘서해안평화협력특별지대 개발’은 삭제되었다. 그러나 여건조성이라는 조건을 두었지만 교역재개-기존 경협사업 정상화-신규 경협사업 승인이라는 남북간의 경제협력의 허용범위를 단계적으로 확대한다는 방침을 밝혀 북한의 일정한 가시적 변화에 따라 남북경제 협력과 그에 따른 물류 및 출입체계를 개선할 수 있는 환경이 조성될 수도 있을 것이다.

그러나 ‘북한의 변화’가 여전히 가시화되지 못하고 있고, 그 전망도 그다지 밝아 보이지 않다. 2013년 현재와 같은 남북 냉각국면에서 오히려 선도적으로 향후 남북간 물류 및 출입제도에 대한 발전방안과 종합관리체계를 제시는 것은 더욱 큰 의미가 있을 것이다.

남북간의 경제협력사업은 이명박 정부의 등장과 함께 2009년부터는 남북관계가 조정 국면으로 접어들었으며, 개성공단과 관련한 교류만이 유지되었고, 이는 2012년 말에 출범한 박근혜 정부에서도 계속되고 있다. 이러한 상황에서 남북경제협력과 물류 및 출입체계의 개선을 통한 남북 교류협력의 활성화 나아가 평화적 통일로 발전시키기 위해 분단국의 사례들을 타산지석으로 삼는 지혜가 필요할 것이다.

우선 동서독의 물류와 출입 협력은 다분히 정치적인 요인에 의하여 추진되었기 때문에 경제적 교류의 확대보다 상호 긴장 완화를 유도하고 나아가 통일을 이룩하기 위한 수단으로 이용된 측면이 강했다. 물론 그 과정에서 상호 관련 협정체결과 그에 대한 철저한 준수라는 신뢰가 무엇보다 중요하다는 사실도 확인할 수 있다. 그러나 ‘독일형 신뢰프로세스’라고 할 수 있는 서독 브란트 수상의 ‘동방정책(Ostpolitik)’은 서독이 먼저 동독을 포함한 동구진영의 신뢰를 얻는 것이었고, 이를 바탕으로 동구진영의 신뢰를 기대하는 방식이었다. 또한 그에 의해 주창된 ‘접근을 통한 변화(Veränderung durch Anährung)’ 원칙은 상대방에게 먼저 개방하여 상대방이 자신의 영역으로 진입하기 편하도록 하자는 발상이었다. 즉 상대방의 가치에 대해 성의 있는 태도로 개방함으로써 상대방의 개방을 유도하는 것이었다. 이러한 서독의 사례에서 박근혜 정부는 사전적 ‘북한의 변화’를 불변적 전제가 아니라 다양한 인과관계에 의해 사후에 자연스럽게 나타날 수 있게 되는 변화도 대북경협원칙에 적용해 볼 수도 있을 것이다.

중국과 대만간의 사례에서 박근혜 정부에게 주는 교훈은 쉬운 것부터 먼저 협상을 통해 해결하고 어려운 사안은 뒤로 미루는 선이후난(先易后難) 방식과 정치적 문제보다는 경제문제에 우선하는 선경후정(先經後政) 방식으로 물류와 출입 협력을 점차적 방식으로 추진해야 한다는 사실을 확인할 수 있었다. 즉 중국과 대만의 물류와 출입 협력은 기나긴 과정을 거친 결과물이지 단번에 이루진 것도 아니고 또한 순조롭지도 않았다. 물류와 출입 협력 과정에서 쌍방은 양안관계의 현황, 특징 및 규율을 정확히 파악한 후 타당한 협력계획을 세웠으며, 경제가 선행하고 순서대로 전면 발전하여, 상호간의 신뢰를 중요시하고 점진적으로 난제를 해결하는 방식을 견지하면서, 화해의 환경조성에 주의를 기울였다. 경제 협력은 양안 동포의 절실한 이익과 밀접한 관계가 있으므로 양안의 경제협력이 정상상태로 회복된 후 양안 물류와 출입 협력의 제도화, 정상화를 실현해야 하는데, 여기에는 양안협력합의 체결도 포함되었다. 그래서 중국과 대만의 물류와 출입 협력 사례는 남북한 물류협력에 상당한 시사점을 제시하고 있다. 우선 중국과 대만의 물류협력 사례에서 가장 주목되는 것은 물류협력에 앞서 경제의 다양한 부문에서 협력체계를 먼저 구축했고, 이를 토대로 자연스럽게 물류협력으로 이어졌다는 점이다. 따라서 남북 물류협력에 있어서도 인도적, 문화적 교류와 군사적 긴장완화 차원의 협력이 부분적으로 필요하겠지만, 기본원칙은 경제협력을 우선으로 추진하고 물류협력은 이를 뒷받침하는 차원에서 추진되어야 할 것으로 판단된다. 그리고 중국과 대만 사례에서 찾을 수 있는 또 다른 시사점은 바로 민간단체의 교량역할을 충분히 발휘해야 한다는 점이다. 중국과 대만의 물류협력과정에서  민간단체가 중요한 교량 및 유대 역할을 발휘하였다. 양국의 민간단체는 밀접한 협력과 평등협상을 통하여 사전에 합의에 이르렀는데, 이는 양안 물류관계의 발전에 중요한 의미를 가지고 있다. 남북한의 물류와 출입 협력에서도 민간단체에 권한을 위임한 후 협상메커니즘을 구축하는 경험을 참고할 필요가 있다고 판단된다.

분단국의 두 사례가 남북에 그대로 적용될 수 있는 것은 물론 아니다. 그러나 박근혜 정부도 제2차 남북관계발전기본계획에서 평화통일의 추구를 명시한 것으로 미루어 볼 때 분단국 사례의 기본원칙들을 거부할 이유는 없으리라 판단된다. 박근혜 정부가 수용하여 실행하지 못하게 되면 4년 후 집권하는 정권을 위해서라도 준비는 필요하다. 설령 북한의 붕괴에 따른 남북한의 통일이 실현된다할지라도 지금까지 남북한이 축적해 온 남북간의 물류 및 출입제도에 대한 지속적인 발전 방안과 이를 토대로 한 종합관리체계 구축은 꾸준히 연구되어야 할 것이다.

그래서 이 보고서는 원활한 남북경협사업의 진행을 위해서는 현행 물류 및 출입 체계의 개선이 필수요건이기 때문에 정부당국에 아래와 같은 남북한 물류와 출입제도에 대한 발전방안과 종합관리체계 구축방안 제시하고자 했다.

남북간의 물류 및 출입분야의 발전은 상호 경제협력관계의 개선과 활성화가 전제되어야 하기 때문에 교역과 경협사업을 위한 간선교통망으로서의 기능과 출입분야의 원활함에 초점을 맞추어야 할 것이다. 이를 위해 북한의 항만과 대도시를 연결하는 남북한간 물자 수송용 철도·도로를 연결하여 남북한 운송망을 확보하고, 출입제도의 개선과 현대화, 남북한 물류분야 협력체제 구축을 병행하여 추진해야 할 것이다. 이를 토대로 남북 인프라시설 구축과 개보수, 물류기반시설의 확충을 추진하고, 중장기적으로는 한반도종단 철도·도로의 구축을 통해 남북한과 동북아 및 유럽지역을 연결하는 전략적 국제복합운송경로를 개발하는 방향으로 추진되어, 결국 한반도가 동북아 물류거점을 확보한다는 목표에 맞추어져야 할 것이다. 그러나 이러한 사업은 단기간에 실현하는 것은 불가능하기에, 단기적으로는 안정적이고 비용 효과적인 운송경로를 확보하는 데 초점을 두면서 점진적이고 단계적으로 진행되어야 할 것이다.

남북관계 발전에 따른 물류 및 출입제도의 종합관리체계 구축에 있어 가장 중요한 사안은 남북한 물류 및 출입관리와 관련된 각 부처업무가 하나의 통일된 체제하에 관장될 수 있는 ‘남북물류출입통합관리시스템’을 구축하여 운영해야 할 것이다. 이를 통해 남북교류협력시스템과 각 부처별 업무를 체계적으로 연동시키고 일원화하여 출입관련 업무를 일원화(one stop service)할 수 있으면서, 전산을 통한 업무 처리가 가능하게 되도록 해야 한다. 또한 물류인프라 개발과 관련해서는 산업통상자원부 차원에서 ‘경협 및 물류 인프라 개발본부’ 같은 추진조직을 만들어 체계적인 사업을 추진해 나가는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 이는 동일한 목적의 사업을 추진하는데 있어 추진 주체의 역할이 분산되어 사업이 통합적으로 추진되지 못하면 비효율과 역기능이 발생할 우려가 있기 때문이다. 정부 차원에서의 지원체계 구축과는 별도로 북한지역 개발, 투자자금 확보 등의 업무를 전담할 수 있는 별도기구로 경협 및 물류 인프라 건설 사업을 총괄하는 일을 담당할 ‘남북경협 및 물류인프라 건설공사’를  ‘남북교류협력에 관한 법률’ 개정 혹은 특별법 제정을 통해 설립하는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 그리고 남북간 육로, 해로 및 항공 운송수단을 통합적으로 관리·운영하는 추진주체의 구축이 필요한데, 이는 남북관계를 관장하는 통일부가 중심이 되는 통합기구로 구축되는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 이를 위해 각 관련 부처로 구성되는 범정부 차원의 ｢남북물류및출입관리통합추진기획단｣(가칭)을 한시적으로 설립하여 남북한간 육상, 해운 및 항공을 포함한 모든 운송수단 간 통합된 출입체제를 구축하는 업무를 수행토록 하는 것이다.

남북관계발전에 따른 남북물류분야의 활성화가 이루어지게 되면 동북아 물류체계에도 커다란 변화를 가져오면서, 한반도는 동북아 물류허브가 될 수 있는 조건을 갖추어야 할 것이다. 즉 남북한 육로 연결은 물론, 한반도 서해안 및 동해안을 중심으로 하는 해운과 육운 및 항공이 연계되는 복합수송체계가 구축되고 이것이 동북아 지역으로까지 확대되어야 할 것이다. 이를 위해 북한의 물류 관련 법규가 국제적 관행에 맞게 개선되고, 북한이 국제운송협약 등에 가입하는 것은 물론 시베리아횡단철도, 중국횡단철도, 몽골횡단철도, 아시안하이웨이로 이어지는 통과사증협정체결을 도모할 필요가 있다. 이와 함께 육상, 해운, 항공 등 물류분야에서 제도적 장치의 구축이 요구된다.

남북간 물류 및 출입분야의 통합적 관리체계 인프라를 구축하기 위해서는 여전히 정책적 그리고 제도적 개선 과제들을 안고 있다.

우선 정책적 과제로서 남북간 거래를 민족내부거래로 규정한 ‘남북관계발전기본법’과 남북출입에 있어 대외교역과 외국을 기준으로 해석할 여지가 많은 ‘남북교류협력에관한법률’과의 규범적 혼란은 남북관계의 특수성에 따라 개선되어야 할 것이다. 또한 남북한 물류 및 출입문제와 깊은 관련이 있는 대북한 전략물자 반출에 대한 보다 효율적이고 명확한 수출통제체제가 필요하다. 개성공단은 개성-인천공항 및 항만과 서울 연계 등 시장접근성, 공항 및 항만 접근성이 용이한 강점을 보유하고 있어 동북아 생산 거점이 될 수 있는 입지적 조건을 갖추고 있다. 때문에 개성공단을 공항, 항만 등 대외 수출망과 연결하는 물류인프라를 구축할 정책적 대안과 실행이 요구된다.

제도적 개선 과제로는 북쪽으로 진입하는 인원·차량·물자 등의 원활하고 신속한 이동을 위해서 통일대교, 군사분계선 등 통제구역에서의 물류와 출입에 대한 제한을 일정하게 완화할 수 있는 제도적 전환이나 변경이 필요하다. 다음으로 군사분계선 통과를 위한 시설 개방시간이 주간(일출 후-일몰 전)에 한정되어 있어 향후 개성공단 입주기업이 증가하게 되면 원활한 통행이 불가능하다. 따라서 통행 개방시간의 조정이 불가피하다. 물류 및 출입제도에 대한 통합적 관리체계 기반을 구축하기 위해서는 출입관련 제출 서류의 간소화, 방북증 발급의 신분증으로의 대체, 차량출입절차의 시스템화, 차량운행제도의 간소화 등에 대한 제도적 개선이 요구된다.

2010년 5월의 천안함 폭침사건으로 개성공단을 제외하고 전면적 단절 상황에 놓여 있는 남북경협은 ‘북한의 변화를 전제로 한 남한의 변화’라는 박근혜 정부의 대북정책 견지에 따라 여전히 북한 내륙지역의 임가공사업과 금강산 관광사업의 중단 및 기존 연결된 철도와 도로의 사용 제한이라는 현황으로 나타나고 있다. 따라서 박근혜 정부의 대북원칙이 전환되지 않거나 또는 북한의 태도 변화가 없다면 남북경협과 그에 따른 남북간 물류와 출입체계의 개선은 사실상 기대하기 어렵다.

그러나 다양한 형태의 상황 변화에 대비하여 사전에 남북 물류 및 출입문제 대한 발전방안과 종합관리체계 구축방안을 마련하는 것은 대북인식에 대한 상이한 관점에도 불구하고 현재의 박근혜 정부는 물론 향후 이어질 정부를 위해서도 반드시 필요한 작업일 것이다.

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