March 6, 2019 ⅩⅨ - 3

비핵평화협상의 특징적 맥락

- 하노이 미･북 정상회담을 계기로 -

이  동  휘

북한의 비핵화와 한반도 평화체제 구축을 동시에 추진하는 비핵평화협상 프로세스가 제2차 하노이 미･북 정상회담의 결렬로 중대 고비를 맞게 되었다.

북한이 제시한 비핵화 실행조치와 미국이 제공할 상응조치 간의 균형된 접합점을 찾아내지 못한 가운데 트럼프 대통령이 실무회담에서 마련된 합의초안을 거부함에 따라 미･북 간 협상이 잠정 중단된 것이다.

기대가 실망으로 변한 최근 상황전개의 배경으로는 소위 하향식(top-down)으로 일컬어지는 정치적 접근과 상향식(bottom-up)인 기술적 접근이 조화되어 승수효과를 가져오기보다는 조합의 부정합성으로 오히려 비효율성이 초래된 점이 널리 거론되고 있다.

그러나 협상의 진전과 답보에는 접근방식의 차이를 넘어서는 다양한 변수들이 작용할 수 있는데 한반도 비핵평화협상 프로세스에 영향을 주는 주요 변수들의 특징적 맥락들은 다음과 같이 파악될 수 있을 것이다.

첫째, 미･중 간 패권경쟁의 일부라는 맥락(hegemonic game context)이다.

미･중관계는 중국의 부상으로 초래되는 다차원에서의 국제정치･경제적 도전과 미국의 셰일혁명 등에 힘입은 지정학적 여건의 호전이 맞물리며 충돌하는 가운데 협력 측면의 지속보다는 경쟁 측면의 심화를 더욱 부각시켜 왔다.

미국의 선제적 대중견제가 일련의 경제전쟁적 성격의 대중 압박들로 구체화되어 왔고, 급기야 2018년 10월 4일 미국 펜스 부통령이 워싱턴 소재 허드슨연구소에서의 연설을 통해 대중 견제의 강한 정책적 의지를 천명함에 따라 ‘제2의 냉전’이 시작되었다는 평가도 나오고 있다.

이러한 흐름 속에서 미국의 대중 무역보복관세 부과가 2018년 6월 12일 제1차 싱가포르 정상회담 직후 현실화되었음은 미･북 협상이 미･중 경쟁의 일부로 작동되는 전략적 구조가 형성되고 있을 가능성을 시사하고 있다.

북한과 중국이 짧은 시간 내에 수차례 정상 회동을 가지면서 대미협상과 관련된 양국 간의 공조를 강화하는 움직임을 보인 점도 미국의 전략적 경계심을 더욱 자극한 것으로 보인다.

북한의 비핵화와 대북 체제보장책을 교환하는 종래의 협상에 미･중 패권경쟁의 일부로서의 성격이 더해진 데에는, 미국이 비핵평화협상을 계기로 북한을 중국의 영향권에서 가능한 한 떼어내고자 하는 전략적 의도를 점차 시현하고 있기 때문이라는 관찰도 설득력을 얻어가고 있다.

이에 따라 대북협상에 임하는 미국의 입장도 제1차 싱가포르 정상회담 때보다 더 큰 전략적 고려사항들을 포괄적으로 감안해야 하게 됨으로써 금번 정상회담에는 더욱 엄정하고 치밀한 계산이 반영 될 수밖에 없었을 것이다.

둘째, 대내외 정치적 행보로서의 맥락(political game context)이다.

트럼프 대통령이 비핵평화협상에 대해 가치를 부여하는 정치적 동기는 2020년 말에 있을 대선에서 재집권하는데 도움이 되는가에 대한 판단일 것이다. 제1차 싱가포르 정상회담에서는 짧게는 2018년의 중간선거와, 좀 더 길게는 2020년 대선에서 유리하게 활용할 정치적 자산의 축적을 염두에 두었을 것이다.

싱가포르 정상회담이 비록 비핵화에 대한 구체적 진전이 없었다는 점에서 미흡한 면이 있으나, 미･북 대화가 최고위급에서 공식적으로 시작되었다는 역사적 의미를 가진 ‘절반의 성공’으로 평가되어 정치적 목적은 어느 정도 충족되었다고 보인다.

반면에 금번 정상회담은 2018년 11월 중간선거에서 민주당이 하원의 다수당이 됨으로써 정치 환경이 변화한 가운데, 트럼프 대통령이 해명해야 할 다수의 스캔들이 정치쟁점으로 부각되어 국내정치적으로 운신의 폭이 좁아진 상황에서 이루어졌다.

또한, 최근의 국제적 현안들, 즉 시리아철군, 중거리핵전력감축조약(INF) 탈퇴 및 베네수엘라 사태 등이 우선적 관심을 요구함에 따라 미･중 패권경쟁의 틀 속에서 한반도의 전략적 가치가 부상하고 있음에도 불구하고 트럼프 대통령의 대북협상에 대한 정책적 집중도가 떨어지는 밀어내기효과(crowding-out effect)가 일부 작용했을 수도 있을 것이다.

이러한 복합적인 정치적 요인들의 작용으로, 미국은 실무협상의 결과가 만족스럽지 않을 경우, 정상회담 자체를 결렬시키는 협상 밖의 대안(‘no deal’ alternative)을 가지고 회답에 임했을 가능성이 있었다고 유추해 볼 수 있다.

미국이 싱가포르 정상회담에서 힘의 우위를 바탕으로 비핵화를 우선하려던 주장을 마지막 순간에 접고, 의제를 신뢰구축, 평화체제, 비핵화로 다원적으로 설정하는 신축성을 보여준 것과는 달리, 하노이 정상회담에서 좀 더 원칙적인 입장을 고수하는 완고한 입장으로 회귀한 데에는 이러한 정치적 배경이 있었다고 보인다.

셋째, 시간요소의 중요성이 지니는 맥락(time game context)이다.

협상에서 시간요소는 협상당사자들에게 유리하게 작용하기도 하고 불리하게 작동할 수 있음은 널리 알려진 사실이다. 또한 유불리는 쌍방에 공히 작용할 수도 있고, 달리 적용될 수도 있으며 큰 폭의 변동성을 지니고 있다.

싱가포르 회담 당시 트럼프 대통령은 대북제재와 압박이 효력을 발휘하여 북한이 협상장에 나올 수밖에 없었다는 판단 하에, 북한에게는 조속한 시간 내에 제재완화를 받아내야 하는 초조한 시간인 반면, 미국에게는 상대적으로 여유있는 시간이라는 판단으로 회담에 임했다.

그러나 다가오는 중간선거에 유리할 정치적 업적을 만들어 내야 한다는 트럼프 대통령의 초조함을 간파한 북한이 미국의 선비핵화 요구를 예의 벼랑끝전술로 끝내 받아들이지 않자, 오히려 미국은 마지막 순간의 협상을 통해 만족스럽지 않은 미봉적 타협이라도 끌어 내야하는 곤혹스러운 입장에 처하게 되었다.

이와는 반대로, 금번 정상회담에서 북한은 적절한 수준에서 핵능력 일부를 폐기하면 이에 상응하는 상당한 수준의 반대급부를 받아낼 수 있다는 비교적 낙관적인 계산을 가지고 임했으나, 전술한 미국의 결렬카드 제시로 오히려 시간요소가 불리하게 작용하는 입장에 몰린 것으로 판단할 수 있다.

이러한 시간요소들의 영향은 미국의 경우 트럼프의 국내정치적 입지와 대선 행보가 어떻게 전개될지에 따라 변동될 것이며, 북한의 경우도 협상 지체로 나타날 경제제재의 부정적 효과 확산과 민심 동요 및 집권층 내부의 이반 가능성 등으로 인해 다양하게 변형되며 나타날 것이다.

전술한 바와 같이 다수의 맥락에서 표출되는 변동요인들이 협상 프로세스에 대해 지속적으로 영향을 미칠 것으로 예상되는 가운데, 현재 휴지기에 접어든 것으로 감지되는 미･북협상에 대한 향후 전망을 하기는 쉽지 않은 것이 사실이다.

금번 정상회담에서 대상분야 및 관련지역의 범위를 확대한 핵목록 신고에 대한 미국의 요구가 전면에 재대두됨에 따라 향후의 협상이 싱가포르 회담에서 설정된 다원적 의제구조를 벗어나 다시 선비핵화에 초점을 맞추게 되고, 이에 대해 북한이 강력하게 반발함으로써 협상의 진전이 난관에 봉착할 수도 있을 것이다.

반면에 이번 정상회담을 계기로 상대방의 요구사항을 좀 더 명확히 파악하게 되었고, 상향식 접근과 하향식 접근의 조화에 대한 필요성을 인지하게 됨으로써 정치적 시각과 기술적 시각의 효율적 융합도 기대해 볼 수 있게 되었다는 점들은 협상프로세스의 진전에 긍정적 요소로 작용할 수 있을 것이다.

현재 미･북 양측 공히 협상프로세스의 최종 실패와 종결은 원하지 않는다는 입장을 보여 주고 있어, 비록 일시적으로 결렬은 되었으나 되돌릴 수 없는 좌초는 아니라는 점에서 적정한 시점과 조건 하에서 교착된 협상이 재개되리라는 기대도 가지게 하고 있다.

제1차 정상회담이 일견 ‘성공 속에 실패’의 불씨를 남겨 두었던 ‘절반의 성공’이었다면, 금번 제2차 정상회담은 ‘실패 속에 성공’의 씨앗을 발견할 수도 있는 ‘미완의 성공’으로 멀지 않은 장래에 재평가 받게 되기를 희망해 본다.

* 이동휘 부회장(donghwi51@gmail.com)은 국립외교원 교수･연구실장, 한국협상학회 회장 등을 역임하고,    현재 국립외교원 명예교수, 한국외교협회 부회장 겸 외교협상전략연구소장을 맡고 있다. (위는 필자의 견해    며, 관련 의견은 협회 홈페이지 > 학술연구 > 외교광장 > 해당 글에 댓글로 올려주시기 바람.)

	서울시 서초구 남부순환로 294길 33 (우: 06759) ☏ 02-585-6475 Fax. 02-585-6204 www.kcfr.or.kr editorial@kcfr.or.kr