북한비핵화 유도를 위한 한국의 역할

2019.3.19

전경만(남북사회통합연구원장)

지난 2월28일 하노이에서의 제2차 미북정상회담이 의외로 결렬되었다. 북한이 영변핵시설 폐기와 거의 전면 제재해제를 요구한데 대해, 다른 비밀 우라늄농축시설의 추가폐기를 포함한 완전 비핵화의 역제의가 거부되자 미국이 결단한 것이다. 물론, 회담의 결렬이나 연기는 합의가 힘든 국면에서 협상을 궁극적으로 유리하게 만들기 위한 하나의 협상술일 수 있다. 이번 회담은, 결렬에도 불구, 상대방의 협상의도와 입장 차이를 확인함으로써 향후 방안을 모색하는데 작지 않게 기여할 것이다.

즉, 양측이 북한 비핵화 개념을 진정 공유할 수 있는가를 한 번 더 자문자답하게 해서, 그 연후 비핵화 이행의 세부수순을 합의하는 전기가 될 수 있다. 특히, 이번 결렬을 막판까지 예상하지 못했던 한국은 어떤 역할을 제대로 했었다면 이런 결렬을 방지할 수 있었는가를 자평할 기회를 맞았다. 나아가, 한국의 전략과 역할이 어떠해야 북한비핵화를 유도해서 그 이후의 한반도 평화프로세스에 바르게 대처할 수 있는가를 판별하는 계제가 되어야 할 것이다.

북한핵문제와 남북한 관계

북핵문제 해결수순

북한 핵개발이 국제사회에 공개된 이래 하노이 미북정상회담에 이르기까지 30년 동안 북핵문제는 남북한관계에 협력을 축출하는 주된 갈등이 되고 있다. 역대정부는 정치적 입장과 당시의 안보상황에 따라 이들 두 사안의 관계를 보는 시각과 접근방법에 상당한 차이를 보였다. 북한 비핵화를 남북상생과 공영의 조건이나 남북한 신뢰징표로서 보았으며, 지금은 한반도 평화정착 및 번영과 함께 북핵문제 해결을 추진하고 있다. 그런데 북핵문제가 악화되면 남북한관계도 반드시 악화하는 현상은 일관하고 있다. 특히, 북한이 세 차례 연달은 핵실험과 십여 차례의 탄도탄미사일 발사로 핵미사일을 완성한 2017년 후반에는 미국과 북한이 전쟁 직전까지 가는 심각한 언쟁과 남북한관계에 급냉각이 생겼다.

이렇듯, 반비례 내지 반동관계에 있는 북한 핵문제와 남북한관계의 타개 수순에 세 가지의 다른 입장이 있다. 첫째, 북핵문제와 남북한관계의 무관계설이다. 이는 북한핵은 북한 자체의 체제안전과 대외전략을 위한 것이지 남한과는 직접 연관 없다는 입장이다. 북한핵은 대남 안보위협과 남북갈등의 유발요인이 아니라, 북미관계에 유관하다는 시각에서 북한핵무장을 남북한 갈등의 주원인으로 보지 않는다. 둘째, 북핵문제가 해결되어야 남북관계도 개선될 수 있다는 직접 인과설이다. 북한핵이 한국안보를 위협하므로 먼저 해결되어야 남북한 관계가 진전할 수 있다는 입장에서 남북한의 정치군사적 불신 원인인 북한핵문제를 선결해서 상호관계를 진전시켜야 한다는 것이다. 셋째, 북핵문제를 남북한관계와 쌍방향관계로 보고 선순환 또는 병행함으로써 북한핵을 해결할 수 있다는 쌍방향 연계성이다. 북한 핵문제가 미북 적대관계뿐 아니라, 오랜 남북한 경쟁관계, 특히 경제력의 현격한 차이에서 야기되었다는 논리로서 현 정부가 남북관계 진전을 통해 북한핵문제도 해결할 수 있다는 걸 지지하고 있다.

남북한관계에의 영향요소

그런데, 분명한 사실은 남북한관계가 한국의 일방적 노력이나 남북한 합의로만 유의미한 진전을 보인 사례가 역사상 없었다는 점이다. 한국이 지정학 속에서 개방형 국가로서 한반도 평화를 추구하는 한, 남북한관계의 영향 요소로서 북한요소와 남한요소 외에 국제요소를 감안하는 것은 당연하다. 더구나 국제사회의 반대를 거부하고 핵을 보유한 북한과의 관계개선을 선행해서 핵문제를 해결할 수 있다는 논리는 국제관계를 주도하는 현실주의 원칙에 분명 역행한다.

우선, 북한요소로서 핵무장 의도를 정확하게 분석해서 이에 적실한 비핵화책략을 모색해야 한다. 북한은 핵무력으로 일관되게 사회주의 체제를 보위하면서 주한미군 철수와 한미동맹 와해를 겨냥한 평화협정 체결을 의도하고 있다. 이차적으로는 민족해방과 인민민주주의혁명을 엄호하는 방패이며, 최종적으로는 한반도에 김일성․김정일주의를 실현하는 보검으로 사용한다. 한 마디로 핵무력을 체제옹위와 한반도 변혁을 위한 만능도구로 본다. 하지만 북한 사회주의 체제 자체에 내재해 있는 경제 비효율 요인(regime inefficiency)이 작동하고 국제제재가 지속하는 한, 북한이 하노이회담에서 제재해제를 조급히 요구했듯, 핵보유 의도는 낭패로 끝날 공산이 크다.

또한, 한국요소는 북한핵 위협과 자체 북한비핵화 역량을 평가해 대안을 염출하는 일이다. 북한핵은 전략무기로서 전평시 불문하고 군사목적은 물론 정치적 강요, 굴복 또는 추종을 압박하는 수단이 될 수 있다. 즉, 북한핵이 한국의 존속자체를 언제든 위협할 것인 바, 국민 다수가 이 위협을 인식하지 못하거나 위장평화에 익숙하다면 한국이 북한핵문제 해결을 주장할 합법성과 정당성을 국제사회로부터 부여받지 못한다. 핵 앞에서 평화선착을 말하기 때문이다. 특히, 45배 이상의 대북 경제우위를 북한비핵화를 유도하는 확실한 레버리지로 활용해야 함에도, 정치이념의 하위수단으로 몰면 북한비핵화를 도모할 역량은 소실될 것이다.

그리고 국제요소로는 핵비확산체제(NPT)하의 평화적 핵활용이라는 엄존하는 국제질서인데, 이를 주도하는 미국의 의지와 역량을 지지하고 유엔의 대북제재결의에 동참해야 한다. 국제사회의 북한비핵화 지지를 북한비핵화 압박에 활용하면서 남북한관계를 기대하도록 해야 한다. 반면, 미국과 중국 간 패권경쟁, 중국과 러시아의 대북제재완화 주장 등, 견실한 북한 비핵화 노력을 방해하는 요인은 해소하는 외교적 노력도 적극 병행해야 한다.

바람직한 한국의 역할

‘중재자’ 역할의 적합성 문제

작년 북한의 평창동계올림픽 개최 축하와 동참을 밝힌 신년사 발표를 계기로 정부는 년초 특사외교를 북한과 미국에 추진, ‘한반도’ 비핵화를 위한 첫 미북정상회담과 3차 남북정상회담을 성사시키자, ‘한반도’ 비핵화를 위한 중재자 역할 자임을 밝혔다. 이 중재자 역할은 2017년 5월 정부 출범후 한반도 핵문제와 남북한관계를 선순환 또는 병행해 푼다는 논리로 북한에 선제적으로 신뢰를 부여함으로써 한반도 비핵화 문제를 해결한다는 입장과 맥을 닿아 있다. 즉, 중재자 역할은 선제적 신뢰를 빌미로 한반도 비핵화에 우선해 남북한관계를 도모하고 미북 간 비핵화 대화가 진행되는 동안 남북관계 진전에 박차를 가할 수 있는 사업을 독자적으로나 혹은 미국 양해로 추진하는 남북미 3자관계를 의도하였다. 대표적으로 남북철도도로 현대화, 대규모 경제협력사업 모색, 인도주의 각종 대북지원, 개성공단과 금강산관광 재개 등, 국제제재와 상충 가능한 사업들이다. 작년 11월 미국이 한미워킹그룹을 신설해 한미조율을 취하기로 했던 배경도 한국 정부가 이들 사업의 일방추진 의향을 강하게 표출했던데 기인했다.

이번 하노이 회담이 결렬되자 정부는 당초의 중재자 역할을 즉시 복원하려 했다. 남북관계 발전을 강력 추진할 ‘신한반도체제’ 구상이 낭패스럽기 때문이었다. 회담결렬 익일, 개성공단과 금강산관광을 재개하고자 제재예외를 미국에 협의하려 했으나 미국이 거부의사를 즉각 표명해 남북한관계가 북핵해결과 별개로 진전될 수 없다는 원칙을 재확인하였다. 그리고 작년 3월 특사접견과 4월 노동당 전원회의에서 북한당국이 비핵화를 결심했다는 연이은 대외 전언도 풍계리와 동창리의 시설파괴뿐인 낮은 수준에 머물었고 하노이회담에서 북한이 일괄 비핵화를 거부해 결국 확실성 없음이 드러난 것이다.

이렇듯, 한국이 북한 핵문제의 직접 당사자임에도, 중립적인 제삼자 위치를 전제하는 중재자(arbitrator)역할을 맡는 것이 북한핵문제 해결에 적실했고 본연의 중재자 역할을 실제 수행한 것인지 의문을 갖게 한다. 첫째, 북한의 대미 대화 연결이 본래의미의 중재자 역할은 아니다. 북한이 강력해진 유엔제재를 못 이겨 비핵화협상에 나온 현실에서, 비핵화 합의를 더욱 압박해야 하는 한미공조를 약화시키고, 북한이 남북공조를 이용해 비핵화 철회를 저울질하게 하게 한다. 북한이 완전 비핵화 이행 이전에는 제재를 해제하지 않는다는 미국의 대북 압박과 관여 방침에 어긋나며, 국제적으로 유엔제재 이탈을 방조하는 실수도 할 수 있다.

둘째, 한국의 역할을 강조한 나머지 정치권과 언론이 개념없이 중재자 역할을 과도하게 부풀린 해프닝일 수 있다. 현실적으로 중재자 역할은 두 가지 조건이 요구된다. 하나는 분쟁 당사자를 통제할 수 있는 실질적 힘(power)과 규정(rule)을 가져야 하고, 다른 하나는 중재자의 결정을 분쟁 당사자가 수용하도록 하는 엄정한 판정과 규범을 발휘할 수 있어야 한다. 북핵 향방에 따라 사활적 국익이 좌우되는 현실에 올곧게 대처해야 하는 한국에게 미국이 중재역할을 요망했을 리가 없기 때문이다. 즉, 현행 중재자 논리는 2005년 한국정부가 동북아 균형자 역할을 주장했다가 한미동맹과 양립할 수 있는 개념이라는 미국과 한국의 역량자체를 부정한 중국으로부터 공히 거부당했던 사례를 떠올리게 한다.

미북회담 향방과 남북미 입장

하노이회담 결렬로 향후 회담여부는 빅딜을 역제의했던 미국이 스몰딜을 요구한 북한에게 그 결정권을 넘긴 형국이다. 북한당국이 빅딜을 진정 수용하는가, 아니면 금년 신년사에서 밝혔던 '새로운 길'을 택할 것인가의 결심 여하다.

하노이회담 이후 미국은 완전한 북한 비핵화에 다른 대량살상무기까지 포함해 백악관, 정보당국, 의회 및 싱크탱크가 일제히 주장하고 있다. 그러면서 북한과의 추후 대화를 희망하는 시그널도 계속 보내고 있다. 북한은 최선희 부상이 가진 3.15외신기자회견에서 결렬 책임을 트럼프대통령대신 실무협상을 맡은 참모진에게 돌리는 반면, 미국이 제재입장을 바꾸지 않으면 비핵화 협상을 중단할 수 있음을 밝히고 그 입장은 김정은 위원장이 금명간 발표할 것이라고 말했다. 즉, 북한이 대화압박과 강경선회의 양 카드로 미국에 맞대응전술을 취하고 나선 것이다.

한편, 한국은 회담결렬 과정과 원인을 재검해 미북회담 재개를 위해 맡을 역할을 찾는 처지에 있다. 특히, 최선희가 기자회견에서 ‘남조선’은 미국의 동맹이기 때문에 플레이어이지 중재자는 아니라고 말해 지금까지 중재자를 자임해온 한국의 향후 역할을 부인하는 입장을 냈다. 한국이 불신 받을 동맹을 더 이상 하지 말라는 압박이기도 하고, 기대하는 역할을 해달라는 요구이기도 하다. 하지만, 북한은 대미대화에 집중해 강온배합의 기존 협상행태를 정비해 협상재개를 도로 압박하며 기선을 잡으려 할 것이다. 즉, 빅딜을 거부하면서도 빅딜처럼 포장한 다수의 스몰딜 방식을 써서 당면한 제재완화와 종국적 핵보유 묵인을 동시에 관철하는 꼼수를 쓸 것이다.

한국역할의 조정 및 강화 방향

북한 핵문제에서 한국의 중재자 역할은 하노이회담 결렬로 재차 조정하지 않을 수 없게 되었다. 실제 트럼프대통령이 하노이 회담의 결렬 후 귀국길에 문재인대통령에게 전화해 부탁한 것도 ‘중재자’ 역할이 아니라 북한이 빅딜을 수용하도록 적극 설득해 달라는 것이었다. 한국이 검토할 수 있는 방향은 자명하다.

첫째, 한반도문제의 실제 당사자(interest party)로서 북한핵을 인식하고 해결하는 자세를 견지해야 한다. 비정상적 수순인 선순환논리를 버리고 남북관계 진전을 북한 비핵화의 후순위에 두어야 한다. 북핵폐기 이후의 한반도 질서를 주도하고 국제사회 속에서 국가번영을 지속하기 위한 전략적 요량을 해나가야 한다.

둘째, 한미동맹을 기반으로 한 한미공조의 파트너로서 대북협상력을 조력하거나 촉진하는 역할을 맡는다. 북한 비핵화 전과정에서 정직한 촉진자(facilitator)역할을 맡으면서 상황에 따라 한미협의로 역할확대도 할 수 있다. 중재자가 이행을 결과적으로 조종한다면, 촉진자는 이행을 적극 보조한다.

셋째, 미북대화의 불씨를 지펴 북한이 빅딜을 확실히 수용하도록 정직한 설득자(persuader)가 되어야 한다. 북한이 핵무력병진노선을 진정 철회해서 국제사회가, 특히 미국이 그 결단을 확인할 수 있도록 선제적 비핵화 조치를 설득하는 것이 긴요하다. 즉, 북한이 솔선해 NPT가입을 표명하고 비핵화 개념과 절차를 남북미가 공유해 국제기준에 따라 폐기하도록 설득한다. 북한이 핵을 포기함으로써 얻을 정치, 경제, 군사 및 외교적 이익이 실로 방대함을 제대로 인식시킨다. 북한은 핵포기로 체제안정과 내정불간섭도 확보하여 개혁개방 수준을 재량껏 조정할 수 있을 것이다. 한국은 이 역할을 국가 대 국가로서 설득하되, 완전비핵화가 실패하는 경우 엔 한국도 비대칭성 해소 조치가 불가피하다는 점도 각별히 주지시킨다.

넷째, 한국은 비핵화 이행을 담보하는 보증자(guarantor) 역할도 준비해야 한다. 미국과 북한이 빅딜을 합의하면 일정표(timetable)에 대한 양측의 신뢰를 보증하고 일정을 촉구하도록 한다. 한국은 북한에 대해 미국보다 더 잘 알고 있고, 미국에 대해 북한보다 더 잘 알고 있는 여건을 최대한 활용한다. 북한이 국제기준에 따라 동결, 신고, 사찰, 폐기 및 검증 등 5단계로 비핵화를 이행할 것임을 미국에 보증하는 한편, 미국이 각 단계에서 취할 제제완화와 해제, 미북수교, 한반도 평화체제 등의 상응조치를 북한에 보증해 준다. 보증자 역할은 위험이 따르고 책임은 무거운 법인데, 국제사회에 그 부담을 떠맡을 용의를 천명하고 유엔을 비롯한 국제기구와 전문가들의 협조를 구해나간다.

다섯째, 한국은 비핵화 이행정도에 따라 경제적 인센티브 또는 逆인센티브를 한미협의로 구사하는 관여자(engager)가 되어야 한다. 북한이 비핵화 조치를 합의대로 순조롭게 이행하는 경우 추가적 보상을 제공할 수 있고, 불이행 또는 위반하는 경우에는 징벌적 逆인센티브도 부과하는 역할을 준비해 둔다. 관여자 역할은 비핵화 이후 한반도에 지속가능한 비핵평화공존 및 통일번영을 바르게 실현하는 추진체로서 연결되게 설계한다. 이를 위한 필요조건은 공고한 한미공조 외에 실질적 국익 및 안보개념 입각, 그리고 국민의 자긍심과 국가역량 개발 등이다.

결언

하노이 2차 미북정상회담 결렬을 계기로 한국이 북한비핵화를 유도할 자세와 역할을 재정비하는 방향은 지금까지의 선제적 신뢰부여, 남북경협 선행, 또는 중재자 역할 등, 비현실적 개념을 과감히 벗어내야 일이다. 이것들은 북한 비핵화 압박과 관여에 배치되는 대북 유화책에 불과한데, 유화집착은 장기적으로 국제고립과 남북갈등을 자초할 가능성을 높인다. 빅딜합의를 도모하기 위해 특히 지양해야 한다.

북한이 비핵화 거부로 남북한관계를 ‘스톡홀름신드롬’에 빠뜨릴 수 있지만, 한국이 실질적 역할을 반듯이 발휘하면 북한이 ‘리마신드롬’을 구현케 할 것이다. 이를 위해 한국은 북한만 바라보는 터널비전이 아니라, 입체적이고 초수평적인 버드아이 비전으로 북한 비핵화를 다루어 나가야 할 것이다.