남북관계 2020년 평가 및 향후 전망

2021.1.3

김형석 남북사회통합연구원 이사장

(전 통일부차관)

1. 들어가는 말

2021년 신축년 새해가 출발하였다. 2019년 12월 31일 최초 발병한 코로나19가 전세계적인 역병으로 번지면서 지난해는 우리의 일상이 속수무책으로 위축되고 사람과의 관계가 ‘접촉’이 아닌 비대면의 ‘접속’으로 이어지는 안타까운 한 해였다. 신축년 올 해에는 개발된 백신과 치료제로 코로나19가 잠잠해 지면서 모든 상황이 일상으로 돌아오기를 바라는 마음이다.

남북관계도 코로나의 심대한 파장에서 예외일 수는 없었다. 전염병에 극도로 민감한 북한은 선제적으로 국경을 봉쇄하고 국가비상방역체제에 돌입하면서 남북관계 무대에 나서는 것도 꺼려하였다. 그러다가 탈북민 대북전단을 빌미로 개성 남북공동연락사무소 공개 폭파 등 북한의 자극적인 조치로 남북관계는 2018년 세차례 남북정상회담에서의 화기애애한 분위기가 무색할 정도로 각박해지면서 위축된 상황으로 변화하였다.

북한은 공개적으로 코로나 청정국임을 주장하면서 올 해 2021년을 사회주의 강국 건설을 위한 새로운 도약의 해로 삼고자 하고 있다. 연초부터 제8차 당대회와 함께 통상적으로 4월에 열렸던 최고인민회의를 연이어 개최하여 소위 ‘북한의 꿈(몽)’을 실현하기 위한 바쁜 행보를 보이고 있다.

북한의 꿈이 실현되기 위해서는 코로나19 진전 상황과 함께 우리 및 국제사회 특히 미국과 중국의 협력이 중요한 변수가 될 것이다. 이하에서는 지난해 남북관계 평가 및 향후 북한의 움직임 전망과 우리 및 국제사회의 대응방향에 대해 살펴 보고자 한다.

2. 지난해 남북관계 평가

지난 2020년 남북관계는 전체적으로 코로나19 상황으로 인해 좀처럼 진전 분위기가 조성되지 않은 한 해로 평가된다. 2019년 12월 중국발 코로나 창궐과 전염병에 대해 극도로 긴장하는 북한의 자체 국경봉쇄 및 대외활동 차단 조치로 인해 남북대화나 협력 등 남북관계를 움직일 계기가 마련되지 않은 것이다.

북한은 지난해 우리 정부의 일관된 남북관계 진전을 위한 입장 표명과 구체적 협력 제안에도 불구하고 미국과의 담판에 초점을 두고 우리측 제안에 대해 의미 있고 긍정적인 반응을 보이지 않았다. 대신에 북한은 대북전단 및 군사훈련 등을 이유로 대남관계를 대적관계로 전환하고 개성 남북공동연락사무소 폭파 등 자극적인 반응을 보였다.

하지만, 남북정상간 소통과 공감대는 만족스럽지는 않지만 유지되었던 것으로 평가된다. 지난해 연초 우리측이 트럼프대통령의 김정은 생일 축하 메세지를 북측에 전달하고자 한데 대해 북한 김계관 외무성 고문의 힐난성 담화가 있었으나, 코로나와 관련된 남북 정상간 친서 교환과 각종 계기시 문대통령의 대북메세지, 김정은 위원장의 대남군사행동계획 보류, 당창건기념일 연설시 ‘보건위기 끝내고 손을 마주잡고자 한다’는 언급 등 남북정상간 기본적인 관계는 유지된 것으로 평가된다. 문대통령의 한반도 평화입장에서 나온 일관된 대북 메세지는 북한의 남북관계 궤도 이탈을 제어한 효과가 있었다.

문재인대통령은 신년사, 3.1절, 8.15 경축사, 유엔 연설 등 계기에 남북관계 진전을 위해 ’김정은 답방, 남북 보건협력, 북한에게 우리 체제를 강요하지 않음, 남북체육협력, 종전선언, 동북아 방역보건협력, 남북한 생명 안전공동체 강조 등’을 제안하였다.

남북간 대화 협력은 우리의 희망에도 불구하고 자연재해와 북한의 소극성으로 진전이 없었다. 우선은 코로나 19로 인해 북한이 국경을 봉쇄하고 그 차원에서 개성공동연락사무소 중단 (1.30)으로 남북 대화와 협력 추진 여건이 조성되지 않았다. 개별관광, 코로나 방역 물자 지원, 작은 교역 등 우리측의 남북협력 제안에 대해 북한측이 호응해 오지 않았다. 이와함께 돌발상황 발생으로 남북관계 어려움이 가중되었다. 북한은 탈북민 단체의 대북전단(5.31)을 계기로 김여정 제1부부장의 담화 등을 통해 대남관계를 대적관계로 전환함을 선언하고 남북공동연락사무소 공개 폭파 및 대남군사행동계획을 추진하였다.

군사안보적 측면에서 지난해는 북한의 핵무기 위협과 함께 고도화된 미사일 능력으로 인해 우리의 안보에 대한 우려가 높아졌다. 북한은 3월부터 집중적으로 방사포 및 북한판 에이테이킴스, 이스칸데르 신형미사일, 크루주 미사일 발사와 함께 75주년 당창건 기념일 계기에 신형 ICBM과 SLBM을 공개하면서 소위 ‘막강한 자위력’를 과시하였다.

북한은 내부적으로 2020년을 미국의 장기적인 제재에 자력갱생으로 정면돌파하는 한 해로 규정하고 연초부터 북한주민들을 정치 사상적으로 단결하고 경제활동에 집중하도록 독려하면서 ‘허리띠를 졸라 매더라도 자력부강’하겠다는 목표를 제시했다. 하지만, 중국발 코로나와 계속되는 국제사회 제재, 그리고 여름철 집중호우와 태풍 피해 등 3중고로 인해 경제적 어려움에서 벗어나지 못하고 오히려 악화되었다. 자체적인 국경 봉쇄와 국가비상 방역 체계 가동으로 북중간 교역이 급감하고, 이에 더해 여름철 집중호우와 태풍으로 인적 물적 손실 등 어려움이 가중되었다. 김정은 위원장이 착공식에 참여한 평양종합병원이 당초 10.10 완공 목표를 달성하지 못하였고 이례적으로 평양수도생활문제를 당정치국 회의에서 다루고 수해 및 태풍 피해 복구에 평양수도당원사단을 동원하였다. 또한 80일 전투에서 ‘생명안전’과 ‘생활안정’을 강조하면서 코로나19 방역과 가을걷이, 재난피해 복구에 집중하였다.

북한은 지난해 미국과의 관계 변화를 위한 나름의 노력을 기울였다. 김정은 위원장과 트럼프 대통령간에 2018년 이후 20여 차례의 친서 교환과 트럼프대통령의 코로나 확진시 신속한 위문전문 발송, 그리고 ‘비핵화를 하지 않겠다는 것이 아니라 하지 못한다는 것이며, 미국 독립기념일 DVD를 받아보고 싶다’는 김여정 제1부부장의 담화 등 트럼프 대통령과의 담판을 기대하고 준비해 왔다고 하겠다. 하지만 미대선 결과 트럼프 대통령이 낙선하고 북한은 매우 당혹해 한 것으로 보인다. 트럼프 대통령과 미국 대선이후 국제사회 제재 해제 등을 위해 제 2의 담판을 기대하였으나, 이러한 기대가 무산된 것이다. 지난 2000년 클린턴 대통령시절 부시 대통령이 당선되고 미국 신행정부가 클린턴 정부시절 채택된 ‘북미공동커뮤니케’를 부정하는 ABC(Anything But Clinton)로 인해 미국과의 관계 개선이 이루어 지지 않은 사례가 있었다. 북한 지도부는 2000년의 데자뷔 즉, 바이든 정부가 트럼프 행정부의 ‘싱가폴 합의’를 부정하는 ABT(Anything But Trump)가 나타날까 두려워 하고 있을 것이다.

북한은 미·북관계의 개선을 모색하기 위하여 2000년 10월 9일~13일간 조명록을 특사로 미국에 파견하였다. 조명록은 10월 10일 클린턴 대통령을 면담하는 자리에서, 미·북관계 정상화를 요구하며 북한 로켓의 제3국 발사를 위해 국제사회가 재정지원을 할 경우 장거리 미사일 개발을 포기할 용의가 있다고 제안하였다. 조명록 특사는 올브라이트 국무장관 등과 회담을 개최한 후, 10월 12일 양국이 상호 적대관계를 포기하고 경제 교류·협력을 확대하며 평화체제 구축에 노력하기로 합의한 미·북 공동코뮤니케를 발표하였다.(출처 : 통일부 북한정보포털, 검색일 2021.1.3)

3. 2021년도 남북관계 전망

남북관계에 있어 주요 변수는 북한이다. 우리가 말이나 소를 물가로 데려갈 수 있지만 물을 먹는 것은 말이나 소의 자발성이다. 따라서 올해 남북관계를 전망함에 있어서 북한 요인을 살펴보는게 중요하다.

북한은 사회주의 강국 건설중 미진한 분야인 경제강국을 실현하고자하는 욕망이 있다. 이를 위해서는 탄소하나화학 공법 개발과 국산화 등 자체 역량을 통한 경제 성장 즉 자력갱생을 통한 방법도 있지만, 국제사회의 대북 제재 해제로 석탄 등 광산물 수출과 외부로부터의 경제물자 조달 및 지원이 절실한 상황이다. 이러한 상황은 올해에도 여전할 것이다. 다만, ‘화려한 변신(경제성장)을 위해 자주권과 존엄권을 훼손하지 않겠다’는 자존심과 함께 국제사회가 과연 북한체제를 존중하면서 지원해 줄 것이냐에 대한 의구심, 그리고 북한이 개발한 핵무기와 미사일 등으로 미국이 북한에 대해 어쩔수 없이 양보할 수 밖에 없다는 과도한 자만심이 올 한 해 북한의 선택을 결정하는 자체 변수가 될 것이다.

북한 김정은 위원장은 올해 첫날 친필서한의 약식 신년사에서 인민대중제일주의에 기초한 지도자의 애민이미지를 심어 주면서, ‘인민의 이상과 염원이 꽃필 새로운 시대를 앞당기기 위해 힘차게 싸울 것’이라는 다짐을 제시하고 있다. 북한은 8차 당대회를 통해 새로운 5년의 사회주의 강국 건설 목표를 제시하고 북한 내부 역량을 결집시켜 나가면서, 가장 큰 영향력을 행사하는 미국 바이든 정부가 어떻게 나오는지 지켜보고 있다. 북한은 지난해와 같은 기조로 자력갱생과 항일혁명투쟁식의 견고한 의지를 강조하고 있다. 코로나 상황을 보아가면서 엄혹한 외부환경 즉, 국제사회 제재 구도 완화 및 해제를 위해 남북무대와 북미무대를 활용한 국면 전환을 시도해 나갈 것이다. 북한은 미국을 움직이게 하는 조치로 자위적 조치임을 내세우면서 과거 방식의 도발을 하거나 대화입장을 강조하면서 핵군축을 전제로 한 제한적인 단계적 비핵화 조치를 제시할 가능성도 있다. 남북관계와 관련해서는 2018년의 ‘통미용남(通美用南)’식의 접근으로 미국의 움직임을 유도하기 위한 환경 조성차원에서 지난해 공표한 대남적대 입장에서 선회하여 ‘통크게’ 다양한 분야에서의 대화에 협력을 제안하고 나설 수도 있을 것이다.

북한은 김일성시대부터 매년 신년사를 발표해 왔다. 1945년1월1일 육성으로 시작된 신년사는 김정일위원장 시대에 노동신문 등 3개 신문 공동사설로 변화했고, 김정은 위원장 시대에는 다시 육성으로 변화하였다. 김정은 위원장은 2019년 서방 정상처럼 노동당 청사에서 소파에 앉아 신년사를 발표하는 이색적인 모습을 보여주다가 2020년에는 신년사를 하지 않고 직전에 있었던 노동당 중앙위 회의 결정서로 대체하기도 하였다.

이와 함께 올 해 남북관계에서 중요한 것은 미국의 입장이다. 동맹과 자유민주주의, 인권을 중시하는 미국 바이든 정부가 북한문제를 국정의 우선순위로 삼고 대화와 협력의 틀에서 북한을 관여(engagement)하는 노력을 하느냐가 중요하다. 미국 바이든 정부로서는 흐트러진 세계질서 회복과 한반도에서의 안정이 미국 경제에도 도움이 되는 만큼 북한과의 강성 대치보다는 조건부적 협력관계를 유지할 가능성이 높다. 즉, 북한이 대륙간탄도미사일 발사 등 도발적 조치를 하지 않은 한 당면한 핵문제를 포함한 북한 문제를 동맹국인 우리와 협력하면서 대화를 통해 해결해 나가겠다는 입장을 유지해 나갈 것이다.

4. 고려사항(우리의 대응)

한반도 평화시대 실현을 도모하는 우리로서는 우선 코로나 상황을 보아가며 남북관계 진전을 모색해 가도록 하는 게 필요하다. 미국 바이든 행정부와의 전략적 소통을 강화하고 북한의 경제건설에 대한 수요를 적극 활용하면서, 남북간 자체적으로 할 수 있는 분야에서 부터의 대화와 협력을 모색해 나가는 것이다.

미국 바이든 행정부가 대한반도 정책을 실행에 옮기기에 앞서 우리 정부는 북한 지도층과의 소통을 통해 북한이 미국과의 협상입장을 유지하도록 하는 것이 중요하다. 북한에게 우리가 알고 있는 미국의 입장을 알려주면서 남북대화 재개 등 남북관계 변화가 미국이 북한과의 협상 테이블에 빨리 나올 수 있도록 하는 여건임을 설명하는 것이다. 이를 위해 남북간 단절된 남북통신선 재개와 남북공동연락사무소 복원, 남북공동 방역 협력, 평양종합병원 운영 지원, 2020년 자연재난 등으로 인한 식량부족 현상을 감안한 북한에 대한 식량 제공 및 생필품 생산 협력을 제안해 볼 수 있다.  아울러 일본 스가총리의 조건없는 북일 정상회담 입장과 올해 7월 동경올림픽 등을 고려하면서 북일간 대화 재개도 미국을 협상 트랙으로 유도하는데 도움이 될 것임을 북한에 권유해 볼 수 있다.

미국과는 코로나 상황과 한반도 정세 관리 차원에서 예년수준의 지휘소 훈련 중심의 한미 합동군사훈련 기조를 유지하기로 하면서, 북한이 반발할 수 있는 빌미를 제공하지 않는게 좋을 것이다. 이와 함께 북한에 9.19 군사보장합의서 이행 차원에서 화살머리 고지와 비무장지대내 전사자 유해 발굴을 남북한 미국이 함께 추진하는 방안과 남북한과 국제사회가 참여하는 지뢰제거 등 비무장지대 국제협력지대화 추진 등을 제안해 볼 수 있다.

바이든 정부의 대 한반도 정책이 공표되고 북미 협상 분위기가 마련될 경우에는 북미간 대화에 앞서 선제적으로 김정은 위원장 답방 형식의 남북정상회담을 추진하면서 김정은 위원장이 서해상 해수부공무원 총격사망사건 등 과거의 잘못에 대한 사과와 재발방지, 남북상호협력에 대한 입장을 발표토록 유도해 볼 수 있을 것이다. 남북 정상회담을 통해 북한 비핵화 문제와 남북한 공동발전계획에 대한 남북 정상간 합의를 발표하고 정상회담 후속조치로 남북장관급회담 등 당국간 회담 재개와 당면해서 7월 동경올림픽 남북협력문제 협의를 진행하는 것이다.

남북정상회담이후에는 북미간 대화재개 상황을 보아가면서 남북교역에서 부터 본격적인 투자에 이르는 남북경제협력의 제도적 장치 마련과 함께 개성공단 및 금강산 관광 등 남북경협사업 재개를 추진해 볼 수 있다. 아울러 남북한 청소년, 방송 및 문화 교류 등 비정치적 교류협력도 안정적으로 추진해 볼 수 있으며, 이러한 과정에서 자연스럽게 서울, 평양 남북연락사무소 개설과 남북 교류협력의 안정적 추진을 위한 남북공동이행기구 설립 운영도 실현시켜 볼 수 있을 것이다.

아울러 2019년과 2020년에 경험했듯이 남북간 합의의 원활한 이행을 위해 북미간 협상의 안정화 및 제도화를 도모해야 할 것이다. 이를 위해 북미 협상 재개 또는 남북한 미중이 참여하는 다자대화 및 협력틀 가동을 시도해 볼 수 있다. 이 과정에서 한반도 항구적 평화체제 구축을 목표로 당면한 북한 핵문제 해결과 북미 관계정상화 등을 의제로 삼고, 북한 비핵화를 위한 인센티브차원에서 지난 2005년 종결된 한반도에너지개발기구(KEDO) 사업의 재개도 검토해 볼 수 있을 것이다. 우리가 추구하고 있는 남북 생명 공동체, 생활공동체 조성을 위한 민간 및 국제기구 참여 협력 틀 마련도 추진해 볼 수 있다. 코로나 백신 및 치료제 공유, 남북보건의료협력, 국제철도협력기구 장관회의 등을 활용해서 당국 및 민간, 국제기구 참여 거버넌스를 구축 운영해 봄직 하다.

5. 맺음말

한반도 정세는 남북한 및 미국 중국과 러시아 일본 등 국제사회가 상호 작용하는 결과물이다. 우리만이 잘 한다고 해서 우리가 원하는 방향으로 한반도 정세가 전개되지는 않는다. 한반도 평화시대를 이루고자 하는 우리의 소망이 실현되기 위해서는 가장 먼저 북한이 움직이도록 해야 하고 미국 중국 등 주변국이 우리와 같은 목표를 공유하고 협력하도록 하는 전방위적인 노력을 기울여야 할 것이다. 마치 오케스트라 지휘자가 섬세하고도 치밀한 그리고 열정을 가지고 교향악단을 지휘함으로써 다양한 악기에서 나오는 각각의 소리를 조화로운 음악 선율로 변화시키는 것과 같다고 할 수 있다.

신축년 새해에 북한은 올해가 혁명역사에 새로운 분수령이 될 것이라고 선언하고 있고, 중국은 중국 공산당 창건 100주년을 계기로 새로운 도약을 꿈꾸고 있다. 이와 함께 미국은 바이든 행정부의 등장으로 자유민주적 가치와 동맹을 중시하고 세계를 선도하는 미국의 재등장을 예고하고 있다. 일본의 스가총리, 그리고 러시아의 푸틴대통령도 코로나19를 극복하고 새로운 도약을 하고자 하는 열망이 강하다. 이러한 북한과 주변국의 희망과 변화의 흐름을 잘 활용하면서 우리 대한민국이 오케스트라 지휘자처럼 한반도 정세를 평화와 발전의 방향으로 조화롭게 만들어 갔으면 하는 바람이다. <끝>